• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
03.09.2019

Законопроект "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О противодействии коррупции" призван устранить сложившуюся правовую неопределенность в сфере бюджетного законодательства, предусматривающего зачисление конфискованных денежных средств, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений. Между тем, само понятие "коррупционное правонарушение" в настоящее время отсутствует в законодательстве.

21.08.2019

Принятие законопроект "О внесении изменений в статью 2.6.1 КоАП РФ" позволит владельцу автомобиля своевременно получить информацию о совершенном правонарушении водителем его транспортного средства, освободиться от ответственности согласно ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ, воспользоваться возможностью уплаты административного штрафа со скидкой предусмотренной ст. 32.2 КоАП РФ, своевременно выявлять несанкционированное использование регистрационного знака своего автомобиля другим транспортным средством.

14.08.2019

Целью законопроекта является устранение правовой коллизии между Федеральным законом "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и бюджетным законодательством. Его реализация позволит избежать споров о необходимости использования специального банковского счета в соответствии с Федеральным законом.

Все статьи > Истоки федерализма в России. Становление современной модели государственного управления: историко-правовой анализ (Морозова А.С.)

Истоки федерализма в России. Становление современной модели государственного управления: историко-правовой анализ (Морозова А.С.)

Дата размещения статьи: 09.10.2015

Истоки федерализма в России. Становление современной модели государственного управления: историко-правовой анализ (Морозова А.С.)

Совершенствование федеративных отношений в России в последнее время становится предметом широких дискуссий. На протяжении всей своей истории Россия имела жестко централизованную унитарную форму государственного устройства, однако это не совсем верное утверждение. Так, происхождение Киевской Руси было конфедеративным - это был весьма рыхлый союз племен, державшийся во многом на единстве крови их князей. Как отмечают некоторые ученые, говоря о территориальном устройстве Киевской Руси как о "федерации областей независимых, охваченных одной цепью охранной стражи", именно эта конфедеративность не позволила Орде покорить Русь: полицентричность помогла ей выжить как культурной общности <1>. Можно отметить, что даже вечевой быт в России имеет определенные зачатки традиций федерализма при понимании его как механизма взаимодействия между княжеской властью и обществом. В Киевской Руси для системы социального регулирования было характерно сохранение во многих сферах общественной жизни мононормативного регулирования через традиции, обычаи, мифы и религию. Российская политическая и правовая система своими корнями уходит в глубокие пласты национальной культуры и государственности. Древнейшими источниками русского права были обычаи славянских племен, которые в IV - VII вв. объединялись в особые территориально-государственные общности - земли. Достаточно важным фактором права Древней России, как отмечает В.В. Гайдук, является то обстоятельство, что наряду с обычаями и традициями на Руси был весьма распространен договор как источник права и регулирования отношений общества. В Новгороде с особой четкостью проявляются зачаточные формы традиций российского федерализма: институт непосредственной демократии - вече; договорные отношения между народом и князем. Широкое местное самоуправление позволяет утверждать о древнерусской полисной демократии и народовластии в самом широком их проявлении <2>.

--------------------------------
<1> Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Книги первая и вторая. М.: Республика, 1993. С. 97.
<2> Гайдук В.В. Институт федерализма: политико-правовое исследование: Дисс. исследование. М., 2008. С. 53.

Начиная с Московского царства Россия отличалась жесткой централизацией государственной власти, российская государственность стала символом предельного унитаризма. На том этапе происходит существенное изменение властеотношений, принципиально меняющее их суть. Традиционные договорные отношения между князьями, между князем и обществом сменяются на подданство, т.е. полное подчинение воле московского князя. Договорные отношения отходят на второй план, а затем и вовсе исключаются из методов регулирования властеотношений.
Последующее развитие института федерализма можно рассматривать через призму становления системы высшей государственной власти в Российской империи. Петровские реформы стали попыткой соединить самодержавно-крепостническое государственное устройство России с некоторыми движениями Западной Европы в развитии права. Окраины державы обладали реальной автономией. В XVII - XVIII веках путь из Санкт-Петербурга или Москвы в Якутск занимал не один месяц, поэтому жестко управлять Сибирью из центра было практически невозможно. Автономия была неизбежной платой за беспрецедентное расширение границ государства, способом поддержания стабильности и лояльности новых частей страны. Вместе с тем глава региона (губернатор) находился в двойственном положении: он всегда вынужден был учитывать местные интересы, при этом нести ответственность перед главой государства. Законы Российской империи начинались с положения: "Государство Российское едино и нераздельно", однако автономия для территорий существовала. Как отмечается А.В. Барановым, А.А. Вартумяном, "в Российской империи наиболее высокий уровень автономии был предоставлен Великому княжеству Финляндскому и Царству Польскому. Ко времени включения в состав империи оба эти региона имели формы управления, сложившиеся в соответствии с европейской культурно-политической традицией. Финляндия находилась в составе Российской империи с 1809-го по 1917 год, оформив личную унию с российской монархией. Император получил статус Великого князя Финляндского. Он имел исключительную компетенцию в вопросах обороны и внешней политики княжества, в Финляндии сохранялись собственная полиция, система образования, валюта, официальный язык; поступления от пошлин и налогов полностью использовались на территории княжества. Царство Польское стало частью Российской империи в 1815 году, российский император стал также королем Польши, а Конституция 1815 года закрепила квазигосударственный статус Польши, который даже повысился по сравнению с периодом наполеоновского господства" <3>.
--------------------------------
<3> Баранов А.В., Вартумян А.А. Политическая регионалистика. М., 2004. С. 238 - 240.

Значительное место занял вопрос о перспективах реформирования государственной власти в начале XX в. Как кадеты, так и октябристы указывали на необходимость учитывать национальные традиции, культурные и социальные особенности народа при выборе формы государственной власти. Либералы исходили из приверженности русского народа монархическим традициям. В связи с этим отвергались возможности установления в стране республики. Государственный строй России, по их мнению, необходимо было преобразовать на принципах конституционной монархии. Первым шагом на пути реформирования политической системы должен был стать созыв представительного законодательного учреждения - парламента.
Провозглашением Манифеста 17 октября 1905 г. не исчерпывается переход к конституционному строю. Перед государственной властью теперь стояли две основные задачи, решение которых только и могло обеспечить такой переход: достичь соглашения с умеренными элементами общества и подготовить основные законы конституционного характера. Революции 1905 - 1907 и 1917 годов предельно обнажили все противоречия в стране, в том числе и противоречия между интересами центра и территорий. Основные политические партии России не предлагали фундированной концепции построения федеративного порядка, не желали превращать империю в федерацию, их предложения сводились к автономии для окраин, в наибольшем объеме - для Финляндии, Украины, Польши. В 1917 году Временное правительство также оказалось не в состоянии возглавить процесс политических преобразований, так что реальный политический процесс в условиях системного кризиса пошел по пути фрагментации страны. С октября 1917-го по 1920 год на территории бывшей Российской империи было провозглашено более чем 100 "государств".
Первые руководители Советского государства - революционеры, отрицая вначале принципы федерализма для России, затем перешли на его основы в построении государства, решая задачу "собирания" территории бывшей империи. Не случайно одними из первых документов были приняты в январе 1918 г. "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа" и Постановление "О федеральных учреждениях Российской республики".
В Конституции РСФСР 1918 года вопросы федерации получили дальнейшее развитие. Был закреплен принцип советской организации федеративного устройства, направленного на решение национального вопроса. Поэтому делался акцент на развитие автономных форм национальной государственности в республиках, входящих в состав первых федераций. В Конституции СССР 1924 года, как и в последующих ее редакциях (1936 г. и 1977 г.) и, соответственно, в конституциях союзных и автономных республик, текст соответствовал ленинским взглядам на устройство Союза. СССР был создан на Первом съезде Советов, проходившем 30 декабря 1922 года. В Конституции СССР добровольность объединения республик в одно федеративное государство обеспечивалась как политической гарантией - признанием суверенности и равноправия каждой нации в составе союзного государства, так и юридической гарантией - правом свободного выхода национальных республик из Союза.
Период советского федерализма можно разделить на ряд этапов. Первый - "ленинско-сталинский" - этап (октябрь 1917 г. - первая половина 1953 г.) был периодом становления советской государственности. Конституция СССР 1936 г., помимо глав IV и VI, посвященных союзным республикам, содержала главу VII, определявшую прерогативы высших органов государственной власти автономных советских социалистических республик. Важным этапом в государственном строительстве РСФСР стало принятие Конституции РСФСР 1937 года, которая закрепила состав автономной части России: 17 автономных республик и 6 автономных областей, но лишь упомянула о наличии национальных округов. В Конституции в самых общих чертах определялся правовой статус автономной республики и автономной области. На втором - "хрущевском" - этапе развития СССР, когда были ослаблены идеологические основы, после 1956 г. были приняты решения о расширении прав союзных республик, в том числе и в принятии собственного законодательства. Получила развитие двухступенчатая структура отраслевого законодательства. Однако реальное состояние законотворческого процесса и законодательства, хотя формально не противоречило этой схеме, фактически оказалось целиком унитарным. Третий этап (1965 г. - 1984 г.) - "брежневский" - это время дальнейшей централизации власти. Именно в этот период было проведено законодательное закрепление в Конституции СССР 1977 года той системы советской власти, которая просуществовала до конца 80-х гг. XX века и в основных чертах перешла "по наследству" новой России, сохраняясь в немного модернизированном виде на первом этапе ее становления (до 1993 года). Четвертый этап (с марта 1985 г. по декабрь 1991 г.) - "горбачевский" - связан с отказом в конечном итоге руководства страны от идеологических прикрытий и постепенным превращением законодательных (советских) органов в центре и на местах в истинно демократические институты государственной власти. Таким образом, СССР формально обладал всеми признаками федерации, но и вбирал в себя элементы унитаризма и конфедерализма <4>.
--------------------------------
<4> Гайдук В.В. Институт федерализма: политико-правовое исследование: Дисс. исследование. М., 2008. С. 248.

Анализируя и сопоставляя разные исторические периоды, следует согласиться некоторыми учеными [3, 4, 5, 6, 7, 8], которые выделяют исторические особенности и тенденции, характерные для формирования института федерализма в России, отмечая, что элементы традиций федерализма были заложены еще в Древней Руси, характерными чертами которых являлись договорные отношения между князем и обществом; характерной особенностью является то, что элементы федерализма (такие как самоуправление, народное представительство, непосредственная демократия) сформировались раньше, чем появилась конституция. В формальном выражении - через нормативно-правовой акт. В новых геополитических обстоятельствах федерализм в Советском государстве стал развиваться как политико-правовая идеология строительства государства, что позволило в современных процессах интеграции в международные федералистские процессы опираться на прочную политико-правовую основу.
Большинство ученых сходятся на том, что современный российский федерализм отсчитывает свое рождение с момента принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Л.В. Смирнягин, И.М. Бусыгина отмечают, что основные принципы современного федерализма сформировались в период "ломки" советской модели федерализма, в переходный период от унитаризма к федерализму. В самом начале 90-х годов лозунги федерализма служили прикрытием и оправданием стихийной децентрализации, то есть массового присвоения регионами функций и полномочий федерального центра. Весной 1990 года Литва, а затем Латвия, Эстония, Грузия, Молдавия декларировали свою независимость. Фактически разворачивается процесс постепенного распада союзного государства - СССР. Попытки спасти ситуацию - принятие законов об экономической децентрализации, в частности Закона "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик", расширяющего права союзных и автономных республик, - были запоздалыми и успеха не имели. Принятие Декларации о суверенитете Российской Федерации 12 июня 1990 г. и последовавший референдум о независимости на Украине сделали распад Союза ССР необратимым. 12 декабря 1991 г. Верховный Совет России ратифицировал Беловежские соглашения и денонсировал Союзный договор 1922 г. В это же время внутри Российской Федерации разворачивается процесс, получивший название "парад суверенитетов".
Автономии начинают принимать собственные декларации о суверенитете. Все автономные области, кроме Еврейской АО, декларировали свой статус республик в составе РФ. Автономные округа, в свою очередь, заявили о прямом вхождении в состав России, выйдя из-под подчинения краям или областям. Многие декларации республик нарушали принцип верховенства федерального закона. Так, некоторые республики заявили о возможности выхода из состава России (Коми, Татарстан) либо провозгласили себя суверенными государствами (Удмуртия, Калмыкия). Две республики не употребили в своих декларациях слов "в составе Российской Федерации" (Татарстан и Чечено-Ингушетия). Фактически многие республики оформляли не федеративный, но конфедеративный тип отношений с Российской Федерацией <5>. Реформа федеративных отношений в России была неизбежной.
--------------------------------
<5> Добрынин Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2005. С. 123.

В развитии современного российского федерализма И.А. Старостина выделяет несколько этапов: "доконституционный", "договорный", "централизаторский" <6>. Мы предлагаем определить последний как "нормативный", так как основой регулирования федеративных отношений становятся нормативно-правовые акты.
--------------------------------
<6> Старостина И.А. Современные проблемы организации публичной власти: Коллективная монография. М.: Юстицинформ, 2014. С. 123.

Первый этап (1990 - 1993 гг.), "доконституционный", начинается в период разрушения СССР, в конце 1980-х - начале 1990-х гг., для него характерно стремление регионов к расширению "своих" прав и суверенизации (парад суверенитетов). Отметим, что выбор федеративной формы государственного устройства в России был обусловлен тремя основными причинами: необходимостью предотвратить территориальную дезинтеграцию страны по образцу Союза ССР; необходимостью реформировать национальные отношения; необходимостью ввести в рамки расширяющийся процесс стихийной экономической децентрализации.
Второй этап (1993 - 1999 гг.) - "договорный". Его отличительная тенденция - согласование интересов Федерации и ее субъектов через внутрифедеративные договоры (парад договоров). При этом заключаемые договоры и соглашения в большинстве случаев не соответствовали конституционным принципам. 31 марта 1992 г. между Российской Федерацией и ее субъектами достигнут компромисс: состоялось подписание Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий, представляющего собой, по сути, первый документ, описывающий федеративный порядок России. Фактически Договор представлял собой три группы договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, поскольку федеральные органы исполнительной власти подписывали договоры с органами исполнительной власти: 1) "суверенных республик в составе РФ"; 2) краев, областей и городов Москвы и Санкт-Петербурга; 3) автономной области и автономных округов. Договоры были подписаны главами 87 субъектов РФ, не подписали этот документ главы Республики Татарстан и Чеченской Республики.
В 1992 - 1993 гг. удалось преодолеть наиболее опасный для целостности государства момент истории, 12 декабря 1993 г. на референдуме была принята ныне действующая Конституция России, которая заложила основы федеративных отношений, хотя и не разрешила ряда уже существующих проблем. Конституция определила основы российского федерализма: согласно п. 1 ст. 1 Российская Федерация - это федеративное государство; суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ст. 4); Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны; отсутствие у субъектов права сецессии - выхода из состава России. Они обеспечили сохранение государства, но уже к 2000 г. стало понятно, что сформировавшаяся модель управления неудовлетворительна и должна быть заменена более эффективной. Споры между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, а также между высшими государственными органами субъектов РФ разрешает Конституционный Суд РФ, акты которого становятся важными источниками в регулировании внутрифедеративных отношений.
Следующей стадией в развитии федеративных отношений стали двусторонние внутрифедеральные договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и субъекта Федерации.
Изначально заключение подобных договоров было задумано в качестве вынужденной меры, исключения из общего правила. Первый договор, которому предшествовала длительная и кропотливая работа, был заключен с Татарстаном в феврале 1994 г. В целом за период с 1994 по 1999 год было заключено 46 двусторонних договоров. Договоры между центром и регионами были направлены на обеспечение единства страны, должны были отражать специфику регионов. Однако вели в изменению конституционных основ Российской Федерации, превращая ее из конституционной в договорную, в конечном счете могли привести к конфедерализации страны. К тому же эти документы не имели серьезной проработанной основы, но являлись результатом политического торга между центром и регионами, они не ратифицировались ни российским парламентом, ни законодательными собраниями регионов, так что значение их оставалось ограниченным. Договорная практика отразила политическую и экономическую слабость федерального центра. Необходимость реформы федеративных отношений стала очевидной.
Третий этап (1999 г. по настоящее время) - "нормативный". Его преобладающей особенностью становится стабилизация федерального и регионального законодательства, обеспечиваемая сначала принятием законов, направленных на приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральными законами, а затем постепенным снижением темпов принятия новых региональных законов при одновременном увеличении законов о поправках к действующим законам. С 2000 г. начинается реформирование отечественного федерализма, основными тенденциями которого являются усиление властной вертикали, повышение ответственности глав субъектов РФ, укрупнение субъектов федерации и обеспечение целостности и единства конституционного пространства России.
Таким образом, в становлении современной модели управления и федеративных отношений можно выделить несколько этапов и факторов, повлиявших на формирование взаимоотношений между федеральным центром и регионами в Российской Федерации. Говоря о факторах, следует согласиться с Н.М. Добрыниным, что "особенность России в том, что географические особенности, исторический опыт и менталитет российского общества оказывают огромное влияние на структуру политической власти, институты, регулирующие отношения между центром и территориями" <7>.
--------------------------------
<7> Добрынин Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2005. С. 122.

Исследуя истоки федерализма в России, их влияние на современные федеративные отношения, предлагаем выделить следующие этапы.
Первый этап - "протофедеративный период" (от становления государства до начала XX века). Начала территориально-политического устройства наблюдаются в России с самых истоков зарождения государственности. В период империи протофедеративные элементы обеспечивали необходимую гибкость государственной системы.
Второй этап - "досоветский период" (с начала XX века до 1918 года). Несмотря на то что целостной системы федерализма в досоветской истории России не состоялось, тем не менее в ней присутствовали два важных федералистских сюжета: конфедеративные истоки российской государственности, сосуществование власти центра с автономией окраин.
Третий этап - "советский период" (1918 год до 1993 года) - от провозглашения федерации до превращения законодательных (советских) органов в центре и регионах в реальные институты государственной власти, основанные на демократических принципах. Включает "ленинско-сталинский", "хрущевский", "горбачевский" периоды.
Четвертый этап - "современный период" (1993 г. по настоящее время). Можно выделить два основных периода - "договорный" и "нормативный", в рамках которых возможно выделить несколько стадий.
Договорный период возможно разделить на стадии: первая - доконституционная; вторая - принятие Федеративного договора и Конституции РФ; третья - заключение внутрифедеративных договоров. В данный период формируются основные принципы современного федерализма, принципиальные начала современных федеративных отношений России.
Отличительной особенностью "нормативного" способа от "договорного", практиковавшего индивидуальный подход при закреплении за субъектами Российской Федерации предметов ведения и полномочий, является единообразный набор полномочий, передаваемых одновременно всем субъектам федеральным центром, подтверждая их равноправие <8>.
--------------------------------
<8> Краснова О.И. Законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации: состояние, проблемы и перспективы совершенствования // Государство и право. 2008. С. 79.

В нормативном этапе возможно выделить стадии: принятие федеральных законов и иных нормативных актов с целью стабилизации федерального и регионального законодательства; укрупнение субъектов и увеличение присутствия Президента в регионах; реформирование федеральных и региональных органов государственной власти, включение в формирование федеративных отношений местного самоуправления.
Опыт конституирования федерализма в качестве типа государственного управления показывает, что существуют и позитивные, и негативные аспекты. Реформирование российской государственности на современном этапе направлено на построение модели реального федерализма, отвечающего историческим традициям и современному состоянию страны, позволяющей установить гармоничные отношения между субъектами Федерации и федеральным центром на основе справедливого и демократичного разделения государственной власти, что отвечает требованиям строительства в России правового государства <9>.
--------------------------------
<9> Добрынин Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2005. С. 167.

Список использованной литературы

1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Книги первая и вторая. М.: Республика, 1993. 256 с.
2. Гайдук В.В. Институт федерализма: политико-правовое исследование: Дисс. исследование. М., 2008. 187 с.
3. Баранов А.В., Вартумян А.А. Политическая регионалистика. М., 2004. С. 238 - 240.
4. Добрынин Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск: Наука, 2005. 429 с.
5. Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика. М.: ГУ ВШЭ, 2006. 124 с.
6. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. 150 с.
7. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. 476 с.
8. Черепанов В.А. Теория российского федерализма: Учеб. пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005. 160 с.
9. Старостина И.А. Современные проблемы организации публичной власти: Коллективная монография. М.: Юстицинформ, 2014. 692 с.
10. Краснова О.И. Законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации: состояние, проблемы и перспективы совершенствования // Государство и право. 2008. N 12. С. 79.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑