• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
19.04.2019

Законопроектом "О внесении изменения в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" предлагается установить, что суммы материальной помощи, не превышающие 4 000 рублей в год, выплачиваемые организацией, осуществляющей образовательную деятельность по основным профессиональным образовательным программам, студентам, аспирантам, адъюнктам, ординаторам и ассистентам-стажерам освобождаются от налогообложения.

08.04.2019

Законопроект "О жилищных субсидиях многодетным семьямнаправлен на улучшение демографической структуры современного российского общества и социально-экономического состояния государства. Кроме того, его принятие будет способствовать развитию сельской местности на территории России, что является немаловажным моментом на фоне сегодняшней урбанизации, то есть процесса роста городов, в связи с чем повышения удельного веса городского населения, возрастания роли городов во всех сферах жизни общества и преобладание городского образа жизни над сельским на всей территории страны.

30.03.2019

Законопроект направлен на установление новеллы, которая позволит обеспечить и защитить права и интересы вкладчиков, оказавшихся жертвами недобросовестных кредитных организаций, которые не включили указанных вкладчиков - физических лиц в реестр вкладчиков по различным причинам. Десятки тысяч добросовестных граждан нашей страны, лишившихся зачастую последних средств к существованию, будут иметь дополнительные гарантии защиты своих прав и могут быть уверены, что государство защитит их интересы и сбережения.

Все статьи > Изменение подходов законодателя к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений (Липски С.А.)

Изменение подходов законодателя к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений (Липски С.А.)

Дата размещения статьи: 04.11.2015

Изменение подходов законодателя к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений (Липски С.А.)

Органы местного самоуправления наделены весьма широкими полномочиями в области земельных отношений: они управляют и распоряжаются земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, и большей частью земельных участков, собственность на которые не разграничена, осуществляют резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, устанавливают правила землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) территорий муниципальных образований, разрабатывают и реализуют местные программы использования и охраны земель, а также осуществляют иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель <1>.
--------------------------------
<1> Ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ред. от 8 марта 2015 г.; далее - ЗК РФ) // СПС "КонсультантПлюс"; п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ (ред. от 8 марта 2015 г.) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - вводный Закон к ЗК РФ) // СПС "КонсультантПлюс".

Особенностью современной организации местного самоуправления является его двухуровневость: городские и сельские поселения входят в состав муниципальных районов, при этом полномочия соответствующих органов местного самоуправления различны. Причем различаются полномочия не только органов разных уровней (муниципальный район - поселение), но и одного уровня <2>. Так, в области земельных отношений вопросы утверждения ПЗЗ, документации по планировке территории, выдачи разрешений на строительство, резервирования земель и изъятия земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществления муниципального земельного контроля в границах поселения, участия в выполнении комплексных кадастровых работ и ряд других отнесены к вопросам местного значения только городского (но не сельского) поселения <3>. В сельских же поселениях указанные вопросы решают органы местного самоуправления соответствующих муниципальных районов <4>.
--------------------------------
<2> Ст. 14 - 16.2 и др. Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 30 марта 2015 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) // СПС "КонсультантПлюс"; см. также: Костюков А.Н. Новейшая эволюция муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 12. С. 28 - 32; Михеева И.В., Невельская Л.А. Теория и практика местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 3. С. 19 - 25.
<3> Ч. 1 и 3 ст. 14 Закона о местном самоуправлении.
<4> Ч. 4 ст. 14 Закона о местном самоуправлении.

Компетенция органов местного самоуправления в области использования и охраны земель в настоящее время определена двумя Федеральными законами - ЗК РФ и Законом о местном самоуправлении. При этом на протяжении весьма длительного времени нормы указанных законов изобилуют коллизиями, при разрешении которых затруднительно руководствоваться универсальными правилами о большей юридической силе одного из них или времени принятия, так как оба Федеральных закона обладают равной силой <5>, а их положения в этой части несколько раз менялись.
--------------------------------
<5> Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать ЗК РФ (п. 1 ст. 2 ЗК РФ), а изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных Законом о местном самоуправлении, допускается не иначе как путем внесения в него изменений и дополнений (ч. 2 ст. 4 Закона о местном самоуправлении).

В изначальной редакции ЗК РФ не регулировал компетенцию различных уровней местного самоуправления, так же как и действовавший тогда Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года <6>. Принятие в 2003 году нового Закона о местном самоуправлении и в особенности предусмотренный им переходный период (сначала до 2006, а затем - до 2009 года; далее - переходный период) обусловили наличие различных подходов к определению соответствующей компетенции.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) // СПС "КонсультантПлюс".

Рассмотрим это применительно к трем ключевым положениям: 1) утверждение ПЗЗ, 2) предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам, 3) осуществление муниципального земельного контроля.
В отношении ПЗЗ вплоть до 2014 года в ЗК РФ не содержалось каких-либо указаний на то, орган местного самоуправления какого уровня их утверждает, оговаривалось лишь, что это полномочие органов местного самоуправления в целом <7>. Такой подход вполне логичен, поскольку вопросы, связанные с ПЗЗ, больше регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации <8>, который был принят в переходный период и определил, что ПЗЗ поселений утверждаются органами местного самоуправления поселений; межселенных территорий - муниципальных районов; а городских округов - их органами местного самоуправления <9>.
--------------------------------
<7> П. 1 ст. 11 ЗК РФ.
<8> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.; далее - ГрадК РФ) // СПС "КонсультантПлюс".
<9> Ч. 1 - 3 ст. 8 ГрадК РФ.

Между тем Закон о местном самоуправлении (в нынешней редакции) относит утверждение ПЗЗ сельских поселений к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов <10>. То есть в части ПЗЗ в период 2007 - 2014 годов соотношение полномочий органов сельского поселения и муниципального района было в пользу последнего (впрочем, при этом же согласно данному Закону органы муниципального района были наделены полномочиями утверждать ПЗЗ для межселенных территорий только до 2007 года <11>). Наконец, в 2014 году регулирование данного вопроса получило весьма неожиданное развитие в ЗК РФ: находящиеся в федеральной собственности земельные участки, расположенные на территориях поселений и городских округов, подлежат безвозмездной передаче в собственность этих поселений и городских округов, если ими (включая и сельские поселения) утверждены генеральные планы и ПЗЗ <12>.
--------------------------------
<10> Ч. 3 ст. 14 Закона о местном самоуправлении.
<11> П. 15 ч. 1 ст. 15 Закона о местном самоуправлении (в изначальной редакции и с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 15 июня 2007 г. N 100-ФЗ "О внесении изменений в статьи 14, 15, 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<12> П. 1 ст. 39.30 ЗК РФ.

Таким образом, в части ПЗЗ имеется явная противоречивость трех базовых федеральных законов (ГрадК РФ, так же как ЗК РФ и Закон о местном самоуправлении, предусматривает, что ему не могут противоречить федеральные законы, содержащие нормы, регулирующие соответствующие отношения, в данном случае - в области градостроительной деятельности <13>).
--------------------------------
<13> Ч. 2 ст. 3 Градостроительного кодекса РФ.

В вопросах предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам законодательные проблемы несколько иного порядка. Здесь, во-первых, правовое регулирование практически полностью сосредоточено в ЗК РФ и вводном Законе к нему, а во-вторых, в тех случаях, когда право муниципальной собственности на землю возникло (это право конкретного муниципального образования - поселения, городского округа, муниципального района), естественно, осуществлять распоряжение такой землей будет ее собственник.
Впрочем, до марта 2015 года неоднозначно урегулированным оставался вопрос о выборе для строительства земельного участка из земель федеральной или региональной собственности. Так, согласно ЗК РФ с 2001 по февраль 2015 года при поступлении заявления гражданина или юридического лица соответствующий исполнительный орган государственной власти обращался в орган местного самоуправления (без указания его уровня, как это было свойственно ЗК РФ того периода), который обеспечивал выбор земельного участка (на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями) <14>.
--------------------------------
<14> П. 2 ст. 31 ЗК РФ (с 1 марта 2015 г. данная статья утратила силу). См. подробнее: Липски С.А., Гордиенко И.И. Правовое обеспечение землеустройства и кадастров: актуальные проблемы земельного законодательства: учебное пособие. М.: ГУЗ, 2013. 336 с. С. 154 - 156.

Но основная проблема связана с землями, собственность на которые еще не разграничена. Процесс разграничения, результатом которого должна стать однозначная определенность в отношении всех неприватизированных земель, идет уже без малого 15 лет. К настоящему времени немногим более половины неприватизированных земель (56%) стали федеральной, региональной или муниципальной собственностью <15>. И в отношении земель, ставших муниципальной собственностью, неопределенности или противоречий не имелось.
--------------------------------
<15> Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2013 году. М.: Росреестр, 2014. 196 с. С. 55 - 56.

Но вопрос о распоряжении оставшимися 44% (а это почти 700 млн га) в 2014 году получил кардинально новое решение. До 1 марта 2015 года распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществлялось органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (иной порядок был предусмотрен лишь в сфере автомобильных дорог и дорожной деятельности) <16>. Это определенным образом соответствовало и приоритету районного уровня в вопросах ПЗЗ. Теперь же после введения новой процедуры предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам <17> полномочия по предоставлению гражданам и юридическим лицам неразграниченных земель переданы (подлежат передаче по мере утверждения ПЗЗ) на уровень поселений.
--------------------------------
<16> П. 10 ст. 3 вводного Закона к ЗК РФ.
<17> Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Так, согласно вступившей в силу с 1 марта 2015 года новой статье 3.3 вводного Закона к ЗК РФ распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется в отношении земельных участков, расположенных:
- на территории городского округа - органом местного самоуправления этого округа;
- на территории поселения (при наличии утвержденных ПЗЗ поселения) - органом местного самоуправления этого поселения;
- на межселенной территории, а при отсутствии утвержденных ПЗЗ поселения также и в отношении участков, расположенных на его территории, - органом местного самоуправления муниципального района;
- в границах городов федерального значения - органами исполнительной власти этих городов (если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований).
Кроме того, в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения распоряжение земельными участками осуществляет Росавтодор, а регионального или межмуниципального значения - орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Также межведомственный коллегиальный орган, образованный в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" может принять решение о целесообразности осуществления Росимуществом полномочий по распоряжению земельным участком в целях, способами и в порядке, которые предусмотрены указанным Законом <18>.
--------------------------------
<18> П. 2 ст. 3.3 вводного Закона к ЗК РФ.

Решение законодателя передать (по мере утверждения ПЗЗ) на уровень поселений вопросы предоставления земельных участков из земель, собственность на которые не разграничена, может вызвать определенные сомнения с точки зрения неготовности указанных органов к проведению соответствующей работы (особенно с учетом новой процедуры предоставления, общим правилом которой являются аукционные торги, и неукомплектованности соответствующих органов квалифицированными кадрами). Однако куда большее сомнение вызывает то, что прежние правила распределения между уровнями муниципальных образований средств, поступающих от продажи земельных участков (действовавшие с 2012 года), по существу не изменились, хотя и были скорректированы в конце 2014 года <19> (т.е. спустя почти полгода после изменения правил предоставления земельных участков).
--------------------------------
<19> Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Так, если земельные участки расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий и государственная собственность на них не разграничена, то при их продаже, передаче в аренду или продаже права их аренды полученные доходы в полном объеме поступают в бюджеты муниципальных районов, а если такие земельные участки расположены в границах городских поселений - то в бюджет муниципального района поступает 50% полученных доходов <20>.
--------------------------------
<20> Ст. 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации (ред. от 26 декабря 2014 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, изменения в части передачи полномочий по предоставлению земельных участков, собственность на которые не разграничена, от органов местного самоуправления муниципального района на уровень сельских поселений с сохранением практики зачисления всех доходов от продажи и половины полученных средств от аренды в бюджет муниципального района следует признать плохо проработанными (между тем соответствующий законопроект разрабатывался несколько лет).
Что касается муниципального земельного контроля, введенного в 2001 году, то вплоть до 2014 года (так же как и в ситуации с ПЗЗ и предоставлением земельных участков) ЗК РФ не затрагивал разграничение полномочий органов местного самоуправления различного уровня. Однако теперь Кодекс такое разграничение предусматривает: органы местного самоуправления городского округа осуществляют указанный контроль в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах соответствующего округа; городских и сельских поселений - в границах этих поселений; а органы местного самоуправления муниципального района - на межселенной территории соответствующего муниципального района <21>.
--------------------------------
<21> П. 3 ст. 72 ЗК РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Между тем, согласно Закону о местном самоуправлении, осуществление муниципального земельного контроля в границах сельского поселения отнесено к компетенции органов местного самоуправления муниципального района <22>. Причем до лета 2014 года органы местного самоуправления сельского поселения были наделены соответствующими полномочиями, и их передача на районный уровень <23> состоялась как раз тогда, когда в ЗК РФ это было закреплено за органами местного самоуправления сельского поселения.
--------------------------------
<22> Ч. 3 ст. 14 Закона о местном самоуправлении.
<23> Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, на примере трех ключевых полномочий в сфере земельных отношений (утверждение ПЗЗ, предоставление земельных участков и муниципальный земельный контроль) очевидна непоследовательность действий законодателя и нескоординированность работы над законопроектами, регулирующими сравнительно однородные правоотношения.
Наличие рассмотренных в данной статье противоречий в законодательстве влечет за собой экономические и социальные негативные последствия, особенно в части предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам. Так, поскольку к настоящему времени основным способом перехода прав на землю от одних лиц к другим хоть и стал вторичный земельный рынок, но число земельных участков, перераспределенных посредством первичного рынка, где основными игроками выступают органы местного самоуправления, все еще значительно. Причем здесь наблюдается тенденция к росту: 233,7 тыс. сделок в 2007 г., 292,8 тыс. - в 2008 г., 350,7 тыс. - в 2009 г., 384,6 тыс. - в 2010 г., 343,8 тыс. - в 2011 г., 374,9 тыс. - в 2012 г. <24>. Основные группы покупателей земельных участков у органов местного самоуправления - это граждане (для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и садоводства), а также различные организации (для промышленного производства).
--------------------------------
<24> Липски С.А. Совершенствование процессуального механизма предоставления земельных участков как необходимая мера обеспечения рационального распределения земельного фонда // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2014. N 8. С. 16 - 21.

Полагаем, что вопрос о распределении и соотношении полномочий органов местного самоуправления разных уровней в области земельных отношений должен регулироваться в первую очередь Законом о местном самоуправлении, и внесенные в 2014 году поправки в ЗК РФ, затрагивающие эти вопросы, оказались неоптимальны - как по существу, так и с точки зрения создания коллизии между нормами федеральных законов. Что касается распределения доходов, полученных от продажи или передачи в аренду земельных участков, собственность на которые не разграничена, то здесь следует оперативно скорректировать соответствующие нормы ст. 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".
4. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".
5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".
6. Федеральный закон от 24 июля 2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" // СПС "КонсультантПлюс".
7. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
8. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
9. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
10. Федеральный закон от 29 ноября 2014 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
11. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) // СПС "КонсультантПлюс".
12. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2013 году. М.: Росреестр, 2014. 196 с.
13. Костюков А.Н. Новейшая эволюция муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 12. С. 28 - 32.
14. Липски С.А. Совершенствование процессуального механизма предоставления земельных участков как необходимая мера обеспечения рационального распределения земельного фонда // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2014. N 8. С. 16 - 21.
15. Липски С.А., Гордиенко И.И. Правовое обеспечение землеустройства и кадастров: актуальные проблемы земельного законодательства: учебное пособие. М.: ГУЗ, 2013. 336 с.
16. Михеева И.В., Невельская Л.А. Теория и практика местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 3. С. 19 - 25.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑