• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
03.09.2019

Законопроект "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О противодействии коррупции" призван устранить сложившуюся правовую неопределенность в сфере бюджетного законодательства, предусматривающего зачисление конфискованных денежных средств, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений. Между тем, само понятие "коррупционное правонарушение" в настоящее время отсутствует в законодательстве.

21.08.2019

Принятие законопроект "О внесении изменений в статью 2.6.1 КоАП РФ" позволит владельцу автомобиля своевременно получить информацию о совершенном правонарушении водителем его транспортного средства, освободиться от ответственности согласно ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ, воспользоваться возможностью уплаты административного штрафа со скидкой предусмотренной ст. 32.2 КоАП РФ, своевременно выявлять несанкционированное использование регистрационного знака своего автомобиля другим транспортным средством.

14.08.2019

Целью законопроекта является устранение правовой коллизии между Федеральным законом "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и бюджетным законодательством. Его реализация позволит избежать споров о необходимости использования специального банковского счета в соответствии с Федеральным законом.

Все статьи > Заметки о высшем должностном лице субъекта Федерации (Степанова А.А.)

Заметки о высшем должностном лице субъекта Федерации (Степанова А.А.)

Дата размещения статьи: 20.11.2015

Заметки о высшем должностном лице субъекта Федерации (Степанова А.А.)

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> высшее должностное лицо в субъекте Российской Федерации одновременно может и должно быть. Однако такая внутренняя нелогичность Закона уже давно никого не смущает <2> и всеми воспринимается как однозначное предписание об установлении такой должности.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 6 апреля 2015 г.) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2015. N 13. Ст. 1808.
<2> В целом в последние двадцать лет качество законов, хотя им и озабочиваются периодически, оставляет желать лучшего. Противоречивость, нестабильность законодательства в сфере организации государственной власти отмечается практически всеми исследователями. Добавим также, Конституционный Суд РФ охотно подыгрывает законодателю, давая высочайшее добро на довольно произвольную корректировку (разумеется, с благими намерениями) государственно-правового механизма.

Федеральный законодатель, если был бы более логичным, должен был назвать эту должность исключительно "руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ", в то время как субъекты, если они того желают, устанавливали бы отдельную должность высшего должностного лица и называли эту должность по своему усмотрению. Но и тут федеральный законодатель вмешивается: нельзя его называть президентом! <3>. Чем помешало уже устоявшееся в республиках (в 13 из 21) наименование этой должности (президент) инициаторам внесения соответствующих изменений (заметим, что эта инициатива, исходившая от группы из 12 депутатов Государственной Думы и 11 членов Совета Федерации, была принята довольно быстро по сравнению с другими законопроектами, предлагаемыми отдельными депутатами или группой депутатов), понять сложно. Разве что причиной были некие политические мотивы, но почему-то никакие политические мотивы не мешают сохранять наименования должностей президента ОАО "РЖД" или президента АК "АЛРОСА" <4> и т.д.
--------------------------------
<3> Принято целых два Федеральных закона по этому поводу: ФЗ от 28 декабря 2010 г. N 406-ФЗ и ФЗ от 3 февраля 2015 г. N 4-ФЗ. (Республике Татарстан последним Законом позволено отсрочить изменение наименования должности до 1 января 2016 г.).
<4> См.: структура РЖД. URL: // http://www.rzd.ru (дата обращения: 15.04.2015); структура АК "АЛРОСА". URL: // http://www.alrosa.ru/о-нас/структура/ (дата обращения: 15.04.2015).

Сам факт того, что Федеральный закон, якобы отдавая решение вопроса об установлении должности высшего должностного лица на откуп субъектам Федерации (статья 2 Федерального закона отсылает к конституциям и уставам субъектов РФ), уделяет этому лицу чуть ли не треть своего объема и до мелочей расписывает его статус (особенно порядок наделения его полномочиями и его ответственность), говорит о том, что такое лицо должно быть и без какого-либо решения со стороны субъектов Федерации. То есть, несмотря на очевидную диспозитивность нормы, в реальности сложно представить себе, что какой-либо субъект не учредит такую должность. При этом никакого значения не имеет, кем формально является высшее должностное лицо в отдельно взятом субъекте РФ: отделенным высшим должностным лицом либо совмещающим в одном лице должности высшего должностного лица и главы высшего исполнительного органа. Хотя, если исходить из буквального текста статьи 2 Федерального закона, можно было бы предположить, что это совершенно самостоятельное должностное лицо, которое к высшему коллегиальному органу исполнительной власти не имеет никакого отношения. Между тем далее по всему тексту Закона устанавливаются особые правила именно для высшего должностного лица, которое вдруг оказывается руководителем высшего исполнительного органа. Вполне естественно возникают вопросы: кто такой (такое) высшее должностное лицо? А руководитель высшего исполнительного органа? То же самое высшее должностное лицо? Есть мнение, что да: эти два понятия тождественны, поскольку по Закону "высшее должностное лицо субъекта иначе как во взаимосвязи с должностью руководителя высшего исполнительного органа региона нигде не фигурирует" <5>. Но есть и другое, прямо противоположное мнение: "термины "высшее должностное лицо" и "руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации" не рассматриваются как тождественные ни по содержанию, ни, соответственно, по объему" <6>. Иначе говоря, одни и те же нормы одного и того закона могут быть истолкованы совершенно по-разному. Тем не менее в большинстве случаев в литературе высшее должностное лицо определяется как самостоятельный орган <7>, отделенный от коллегиального исполнительного органа. При этом обязательно указывается его особое место, особый двойственный (двоякий) <8> статус. Такая характеристика основывается на федеральном Законе, который, устанавливая общие принципы организации государственной власти субъектов РФ, определил по существу лишь два вида органа власти субъекта: законодательный и исполнительный (исполнительные). Можно, конечно, иметь претензии к наименованию закона, который во множественном числе называет эти органы: а не подразумевает ли он по нескольку законодательных и исполнительных органов в одном субъекте Федерации? Опуская вопрос по отношению к законодательным органам, следует признать, что по отношению к исполнительным органам это само собой разумеется, так как не может быть единственного органа исполнительной власти в государстве или в субъекте федеративного государства. Есть главные и неглавные. Но можно ли допустить существование двух главных исполнительных органов в одном субъекте Федерации? Если высшее должностное лицо - отдельный, самостоятельный орган, что вытекает из его статуса, определенного федеральным же законом, то какой? Исполнительной власти либо какой-нибудь иной? Если исполнительной власти, то какое место он в этой власти занимает? Да, есть правовые позиции Конституционного Суда РФ, в которых он определен как глава исполнительной власти субъекта Федерации и как часть федеральной исполнительной власти <9>. Но определено также, что он состоит в особых, субординационных связях с Президентом РФ <10>. И тут же возникает вопрос: как и в связи с чем возникают эти субординационные отношения? Конституционный Суд отвечает: в силу принципа единства системы государственной власти. Однако в силу единства системы государственной власти в эту единую систему власти входят все органы государства. Но почему-то субординационных связей не возникает между Президентом и законодательными и иными органами власти. Иначе это была бы абсолютная монархия или что-то подобное, очень авторитарное. Как правило, субординационные связи не возникают между разными ветвями власти, хотя они и находятся в единой системе государственной власти. Правда, Президент РФ находится в субординационных связях с федеральными органами исполнительной власти. Тогда следует признать, что Президент РФ также относится к исполнительной власти. Но нет, от этого он не становится носителем исполнительной власти, хотя и осуществляет роль сдерживающего механизма в системе разделения властей, которая присуща именно исполнительной ветви власти. Для Президента РФ придумана отдельная ветвь власти - ветвь власти главы государства, стоящего над всеми другими ветвями. Справедливости ради следует признать, что исторически складывалось так, что исполнительная власть всегда находилась в подчинении именно у глав государств. Парламентские государства с их более сложной организацией власти появились гораздо позже. Однако Россия далека от парламентской формы правления. Она как была, так и остается суперпрезидентской республикой <11>. Поэтому образцы парламентской формы пока для нас не пример. Субъекты Федерации (особенно республики) изначально переняли федеральную схему организации государственной власти <12>, причем однозначно воспринимая своих высших должностных лиц (президентов) как аналогов Президента РФ, только на их уровне. Федеральный закон в 1999 г. такое восприятие фактически и формально закрепил, наделив высших должностных лиц собственными полномочиями, определив особый порядок их избрания и установив их персональную ответственность за свои действия. Так почему бы и не назвать высшее должностное лицо субъекта Федерации главой субъекта Российской Федерации, каковым он и является в силу законодательно определенных особенностей его статуса?
--------------------------------
<5> Демидов М.В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 34.
<6> Шувалов М.Н. Конституционно-правовой институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: эволюция, современное состояние, тенденции развития: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 27.
<7> См.: Машьянов Н.В. Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ в системе государственной власти: основные конституционно-правовые характеристики: дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2007. С. 3.; Конституционно-правовые основы публичной власти в современной России (к 20-летию Конституции России): монография / отв. ред. И. Выдрин. Екатеринбург, 2014. С. 83.
<8> См.: Макосейчук Т.М. Двойственный правовой статус высшего должностного лица // Политико-правовые ресурсы федерализма в России / под ред. Р. Хакимова. Казань, 2006. С. 242 - 243; Полатов З.Т. Проблемы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013; Урусова И.О. Конституционно-правовой статус высших должностных лиц субъектов Российской Федерации: их роль в системе федеральных и региональных органов власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014 и др.
<9> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. (пункт 4); Постановление Конституционного Суда РФ от 13 мая 2004 года N 10-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г.
<11> Или, по выражению В.Е.Чиркина, "президентско-парламентской республикой с акцентом на первом слове". См.: Чиркин В.Е. Сравнительное государствоведение: учебное пособие. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. С. 203.
<12> Хотя некоторыми авторами перенесение на уровень субъектов федеральной схемы организации власти не представляется "продуктивным" (см.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития /отв. ред. Н.И. Хаманева. М., 2004. С. 417), такое перенесение все же состоялось.

Любая модель организации власти предполагает создание и функционирование необходимых властных звеньев <13>. Соответственно, если институт высшего должностного лица субъекта Федерации создан, значит, этот институт является необходимым звеном в системе власти. Подчеркнем, что не только и не столько как глава исполнительного органа, а как единоначальный орган, реализующий полномочия "за пределами всех ветвей власти" и имеющий "собственные непередаваемые полномочия" <14>.
--------------------------------
<13> Авакьян С.А. Современные проблемы организации публичной власти: кол. монография / рук. авт. кол-ва и отв. ред. - д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. С. 86.
<14> Шувалов М.Н. Конституционно-правовой институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: эволюция, современное состояние, тенденции развития: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 25, 26.

В науке конституционного права высшим должностным лицом в государстве называется глава государства, юридически занимающий высшее место в системе органов власти <15>. Глава государства является самостоятельным органом государственной власти и обладает собственными государственно-властными полномочиями. Кроме того, обладает такими признаками самостоятельного органа власти, как учреждение основным законом государства, осуществление функций, закрепленных в Конституции, и в Конституцией же установленном порядке. Все эти статусные признаки свойственны и высшему должностному лицу субъекта РФ. Статус высшего должностного лица, по сути, выше статуса главы коллегиального органа, который является частью этого органа. Когда одно и то же лицо, с одной стороны, руководит в целом субъектом Федерации, издавая при этом собственные акты, и, с другой стороны, осуществляет руководство деятельностью коллегиального исполнительно-распорядительного органа, подписывая акты этого органа, это лицо раздваивается <16>. Исходя из этого следует признать, что совмещение должностей высшего должностного лица и главы высшего исполнительного органа при исключении должности главы субъекта Федерации в Федеральном законе весьма неоднозначно и представляется искусственным.
--------------------------------
<15> Кутафин О.Е. Глава государства: монография. М.: Проспект, 2015. С. 4.
<16> Эта двойственность статуса отмечается всеми исследователями.

Термин "высшее должностное лицо" указывает на то, что выше этой должности в субъекте Федерации нет иной, более значимой или более высокой должности. Такое лицо может находиться лишь в системе высших органов власти субъекта. Именно высшее должностное лицо, а не высший исполнительный орган осуществляет общее руководство субъектом, что в том числе подтверждается особой формой его ответственности. Это позволяет определить его особое место в системе органов государственной власти субъекта, отделив от исполнительного органа. Таким образом, не отрицая того, что он является главой исполнительной власти субъекта Федерации, нужно подчеркнуть первичность его статуса как главы субъекта. В перечень высших органов государственной власти субъектов Федерации он входит прежде всего именно как глава субъекта - высшее должностное лицо субъекта, осуществляющее одновременно функции главы исполнительной власти, впрочем, как и другие функции.
Является ли высшее должностное лицо (то есть как самостоятельный орган власти) еще и высшим органом исполнительной власти? Для ответа на этот вопрос нужно поставить другие вопросы: во-первых, ограничиваются ли его полномочия лишь исполнительными функциями - и, соответственно, он является лишь исполнительным органом - или на него возложены и другие, выходящие за рамки функций исполнительного органа функции? Во-вторых, существует ли особый порядок наделения его полномочиями, не совпадающий с порядком формирования любого исполнительного органа? В-третьих, возможен ли его отзыв избирателями, что в принципе противоречит формам и мерам ответственности исполнительного органа? В-четвертых, совпадает ли в целом его статус со статусом исполнительного органа? Если можно дать утвердительный ответ на первые три вопроса и отрицательный - на четвертый, то с очевидностью следует признать, что высшее должностное лицо может быть самостоятельным органом власти (главой субъекта) и главой исполнительной власти, но быть отдельно взятым лишь исполнительным органом - нет. Таким образом, высшее должностное лицо не является органом лишь исполнительной власти, соответственно, и высшим исполнительным называться не может (поскольку он не только исполнительный орган). Следовательно, абсолютно логичным представляется называть высшим исполнительным органом правительство (администрацию) субъекта Федерации, которое по сущности, по функциям, по полномочиям, по месту в системе исполнительных органов таковым и является. В то время как высшее должностное лицо является сложностатусным органом, хоть и включенным в систему исполнительной власти, в том числе и федеральную, но имеющим свое особое место. Высшее должностное лицо является главой субъекта Федерации с функциями, характерными именно для глав государств (государственных образований - субъектов Федерации): представительскими, в сфере законодательной власти и т.д. Кроме того, высшее должностное лицо занимает верховенствующее положение и в системе исполнительной власти, причем не как глава исполнительного органа, а как глава исполнительной власти.
Субъекты Федерации, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, действуют в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и в тех правовых границах, которые определены Конституцией Российской Федерации. Устанавливая перечень органов государственной власти, они исходят из принципа разделения властей, который является одним из основных принципов организации государственной власти в Российской Федерации (ст. 10 Конституции РФ). Однако в настоящее время признается и не считается чем-то неприемлемым отход от традиционного понимания этого принципа: допускается существование и других форм реализации власти: учредительной, избирательной, президентской, прокурорской, контрольно-надзорной, финансовой <17>. Так почему бы не признать, что и в субъектах Федерации, если в них организуется государственная власть, есть не только законодательная и исполнительная, но и власть главы субъекта? Можно обозначить и судебную власть <18>. Тем более что власть в субъектах копирует федеральную, в которой, по меткому выражению Н. Бобровой, "президентская власть - это даже не ветвь, а ствол, на который нанизаны другие власти", и в первую очередь гипертрофированная исполнительная <19>. В субъектах Федерации в руках у высшего должностного лица также сосредоточена значительная часть государственной власти. Поэтому было бы нелишним и оправданным определение в федеральном законе высшего должностного лица как самостоятельного органа власти - главы субъекта Федерации. Думается, субъекты к этому готовы. В частности, республики изменили наименование своих высших должностных лиц с президентов на глав республик <20>, даже новоиспеченная Республика Крым уже обзавелась главой <21>.
--------------------------------
<17> См., например: Современные проблемы организации публичной власти: кол. монография. С. 63, 183; Система органов государственной власти: учебное пособие. 3-е изд, перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 167; Меркулов Е.С. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2007. С. 63, 67.
<18> По мнению Павликова С.Г., "для реализации принципа федерализма в сфере организации правосудия субъекты Российской Федерации должны обладать самостоятельностью". См.: Павликов С.Г. Системы судов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010. С. 41.
<19> Боброва Н.А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 36.
<20> Глава Республики Саха (Якутия) (в Конституцию Республики Саха (Якутия) изменения были внесены 8 июня 2012 г.), Глава Республики Башкортостан (в Конституцию Республики Башкортостан изменения были внесены 4 марта 2014 г.), Глава Республики Ингушетия (в Конституцию Республики Ингушетия изменения были внесены 11 октября 2010 г.) и т.д. URL: http://www.garant.constitution/regions/.
<21> Статья 6 Конституции Республики Крым от 11 апреля 2014 г. // Российская газета. 2014. 13 апр.

Включение в систему органов государственной власти субъектов Федерации главы субъекта Федерации не противоречит федеральной Конституции и не выходит за рамки правовой позиции Конституционного Суда РФ, не раз высказанной им в его решениях: организация власти в субъекте Российской Федерации должна принципиально соответствовать организации власти на федеральном уровне <22>.
--------------------------------
<22> Постановление от 30 апреля 1996 г. N 11-П; Постановление от 21 декабря 2005 г.; Определение от 8 июня 2000 г. N 91-О.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы модели организации власти в Российской Федерации // Современные проблемы организации публичной власти: кол. монография / рук. авт. кол-ва и отв. ред. - д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.
2. Боброва Н.А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 33 - 37.
3. Демидов М.В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 32 - 35.
4. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н.И. Хаманева. М., 2004.
5. Конституционно-правовые основы публичной власти в современной России (к 20-летию Конституции России): монография / отв. ред. И. Выдрин. Екатеринбург, 2014.
6. Кутафин О.Е. Глава государства: монография. М.: Проспект, 2015.
7. Макосейчук Т.М. Двойственный правовой статус высшего должностного лица // Политико-правовые ресурсы федерализма в России / под ред. Р. Хакимова. Казань, 2006. С. 242 - 243.
8. Машьянов Н.В. Высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ в системе государственной власти: основные конституционно-правовые характеристики: дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2007.
9. Меркулов Е.С. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2007.
10. Павликов С.Г. Системы судов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2010.
11. Полатов З.Т. Проблемы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
12. Система органов государственной власти: учебное пособие. 3-е изд,, перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014.
13. Современные проблемы организации публичной власти. Коллективная монография / рук. авт. кол-ва и отв. ред. - д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.
14. Урусова И.О. Конституционно-правовой статус высших должностных лиц субъектов Российской Федерации: их роль в системе федеральных и региональных органов власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
15. Чиркин В.Е. Сравнительное государствоведение: учебное пособие. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014.
16. Шувалов М.Н. Конституционно-правовой институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: эволюция, современное состояние, тенденции развития: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑