• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
03.09.2019

Законопроект "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О противодействии коррупции" призван устранить сложившуюся правовую неопределенность в сфере бюджетного законодательства, предусматривающего зачисление конфискованных денежных средств, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений. Между тем, само понятие "коррупционное правонарушение" в настоящее время отсутствует в законодательстве.

21.08.2019

Принятие законопроект "О внесении изменений в статью 2.6.1 КоАП РФ" позволит владельцу автомобиля своевременно получить информацию о совершенном правонарушении водителем его транспортного средства, освободиться от ответственности согласно ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ, воспользоваться возможностью уплаты административного штрафа со скидкой предусмотренной ст. 32.2 КоАП РФ, своевременно выявлять несанкционированное использование регистрационного знака своего автомобиля другим транспортным средством.

14.08.2019

Целью законопроекта является устранение правовой коллизии между Федеральным законом "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и бюджетным законодательством. Его реализация позволит избежать споров о необходимости использования специального банковского счета в соответствии с Федеральным законом.

Все статьи > Правовые основы программного бюджетирования субъектов Российской Федерации в аспекте их расходных обязательств (Шевелько Д.А.)

Правовые основы программного бюджетирования субъектов Российской Федерации в аспекте их расходных обязательств (Шевелько Д.А.)

Дата размещения статьи: 03.11.2016

Правовые основы программного бюджетирования субъектов Российской Федерации в аспекте их расходных обязательств (Шевелько Д.А.)

На современном этапе развития бюджетной системы Российской Федерации одним из направлений повышения эффективности и результативности планирования и исполнения расходных обязательств является переход к программному бюджетированию и внедрение его методов в планирование и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации.
В отечественной литературе не сложился единый подход к определению понятия программного бюджетирования. Законодательство субъектов Российской Федерации не содержит определения понятия программного бюджетирования.
В связи с тем, что программное бюджетирование в полном объеме не внедрено ни в Российской Федерации, ни в субъектах Российской Федерации, российские ученые основываются на концепциях определения программного бюджетирования, принятых за рубежом. При этом в большинстве подходов отечественных ученых рассмотрен подход к определению бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР), а не программного бюджетирования <1>. В связи с этим целесообразно рассмотреть подходы к определению программного бюджетирования, принятые за рубежом.
--------------------------------
<1> Шевелько Д.А. Актуальные проблемы бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации // Финансовое право. 2015. N 2. С. 45.

Организация экономического сотрудничества и развития (OECD) в своем глоссарии определяет программное бюджетирование как процесс, применяющий анализ затрат и выгод для принятия решений, который приводит к распределению расходов по программам и оценке результатов выполнения программ по отношению к поставленным целям <2>.
--------------------------------
<2> IMF, 2007, Manual on Fiscal Transparency, IMF, Washington DC, Glossary.

А. Шик (Allen Schick) в 60-е годы, в момент зарождения концепции программного бюджетирования, определял его через сущность, которая заключается в рационализации политики за счет предоставления данных об издержках и выгодах альтернативных путей достижения государственных целей и производимого измерения в целях содействия эффективному достижению выбранных целей <3>.
--------------------------------
<3> Allen Schick. The Road to PPB: The Stages of Budget Reform // Public Administration Review. Vol. 26, No. 4 (Dec., 1966). P. 251.

Франк Б. Дили (Frank B. Dilley) определяет программное бюджетирование наличием простого факта, что процесс планирования построен на основе программ, нежели на финансовых операциях прихода или расхода <4>.
--------------------------------
<4> Frank B. Dilley. Program Budgeting in the University Setting // The Educational Record. 47. N 4 (Fall, 1966). P. 478.

Согласно П. Россенбергу (Ph. Rosenberg), программное бюджетирование - комплексное понятие, которое в зависимости от трактовки понятия бюджета направлено на разное содержание программного бюджетирования. Если рассматривать бюджет с точки зрения инвестиционного плана, то программное бюджетирование будет определять достижение поставленных целей и предлагать альтернативные методы их достижения <5>. При рассмотрении бюджета как операционного руководства программное бюджетирование представляет собой количественные и качественные показатели для оценки эффективности реализуемых программ.
--------------------------------
<5> Rosenberg Ph. Program budgeting: Modernizing financial management for Hungarian local governments. Training Manual N 1. The Urban Institute; Metropolitan Research Institute. 1999. P. 15.

Р. Робинсон (R. Robinson) определяет программное бюджетирование как цель, направленную на проведение в каждом бюджетном процессе критического обзора всех расходов и всех путей достижения альтернативных вариантов их достижения, для определения "оптимального" распределения ресурсов между конкурирующими целями <6>.
--------------------------------
<6> Robinson R. Economic evaluation and health care. What does it mean? BMJ. 307(6905):670-3. 1993 Sep. 11.

Таким образом, в зарубежной литературе программное бюджетирование, во-первых, определяется как процесс, то есть как управленческая деятельность, во-вторых, оно подразумевает под собой наличие определенного результата, выраженного в количественных и качественных показателях. При этом определение программного бюджетирования носит ясный и четкий характер.
В отечественной научной мысли нет однозначного подхода к определению программного бюджетирования. Под программным бюджетированием в отечественной литературе понимаются такие понятия, как БОР, программно-целевое бюджетирование и программный бюджет. Вместе с тем ряд научных деятелей предприняли попытки определить понятие программного бюджетирования.
Так, М.П. Афанасьев понимает под программным бюджетированием комплекс действий по исполнению бюджета <7>. Е.В. Берездина считает, что программное бюджетирование подразумевает процесс построения результативного бюджета <8>. С.Н. Братусь определяет программное бюджетирование как процесс составления научно обоснованного плана развития государства <9>. По мнению Е.В. Чварнукова и Н.В. Скрынникова, программное бюджетирование представляет собой набор стадий бюджетного процесса, реализующихся путем осуществления мероприятий по управлению бюджетными ресурсами, охватывающих все стадии бюджетного процесса и обеспечивающих их взаимосвязь <10>.
--------------------------------
<7> Афанасьев М.П., Алехин Б.И., Кравченко А.И., Крадинов П.Г. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения // Финансовый журнал. 2010. N 3. С. 10.
<8> Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. N 11. С. 21.
<9> Братусь С.Н. О соотношении административных и экономических методов регулирования хозяйственных отношений // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1966. Вып. 7. С. 5.
<10> Скрынникова Н.В., Чварнукова Е.В. О сущности программно-целевого бюджетирования на местном уровне в Российской Федерации. Режим доступа: http://litterref.ru/rnaujgyfsyfsatymer.html (дата обращения: 26.01.2016).

Анализ подходов к определению понятия программного бюджетирования в отечественной литературе показал наличие двух подходов. Первый подход основывается на зарубежном опыте и рассматривает программное бюджетирование как процесс исполнения бюджета по расходам. Согласно второму подходу программное бюджетирование рассматривается через призму бюджетного планирования.
На наш взгляд, наиболее полное определение бюджетного планирования сформулировал авторский коллектив под руководством М.П. Афанасьева; согласно этому определению программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств <11>.
--------------------------------
<11> Программный бюджет [текст]: учебное пособие / М.П. Афанасьев и др.; под ред. М.П. Афанасьева; Гос. ун-т Министерства финансов РФ. М.: Магистр: ИНФРА-М, 2012. С. 23 - 24.

Приведенное определение наиболее полно характеризует программное бюджетирование исходя из экономического аспекта и аспекта государственного управления, но, однако, не учитывает правовой аспект.
С точки зрения правового регулирования программное бюджетирование в отечественной научной литературе в целом не рассматривается, что приводит к упущению важной составляющей программного бюджетирования - качества законодательной базы.
Анализ опыта зарубежных стран показывает, что для внедрения программного бюджетирования всегда проводились реформы бюджетного законодательства, направленные:
1) на создание системы нормативных правовых актов, регламентирующих все бюджетные процессы от планирования до аудита исполнения бюджета в программном ключе;
2) на изложение норм права четким и ясным правовым стилем, исключающим их двоякое толкование или применение;
3) на юридическое закрепление, распределение, закрепление обязанностей и ответственности между органами государственной власти и их должностными лицами, а также исключение правовых коллизий по дублированию полномочий между ними.
Поэтому рассмотрение программного бюджетирования с точки зрения правового регулирования носит основополагающий характер, так как нормативные правовые акты закрепляют основы бюджетного планирования, критерии отбора направлений достижения результатов, критерии оценки эффективности проведенных расходов и так далее.
С точки зрения правового регулирования программное бюджетирование в субъектах Российской Федерации может быть определено как система нормативно-правового регулирования, содержащая нормы права, направленные на планирование, исполнение, аудит (контроль) за исполнением расходных обязательств исходя из необходимости достижения наиболее оптимального результата в области достижения целей и задач государственного управления и развития, определенных документами стратегического планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Исходя из положительного опыта внедрения программного бюджетирования в ведущих зарубежных странах мира, в Российской Федерации на определенном этапе развития бюджетной системы возник вопрос о внедрении программного бюджетирования, как единственного метода перехода данной системы к эффективности расходов бюджета.
В Российской Федерации сложились следующие предпосылки внедрения программного бюджетирования как на федеральном уровне, так и на региональном уровне:
1) низкая эффективность расходов бюджетов, которая уже не один раз отмечалась Президентом Российской Федерации;
2) отсутствие взаимосвязи планирования расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с конкретными результатами их исполнения, а также задачами и целями государственного управления;
3) отсутствие единой системы документов стратегического планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, взаимоувязанных в своей иерархии по нисходящей линии, начиная с документов, определяющих приоритетные цели и задачи государственного развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, до документов, определяющих конкретные меры и результаты достижения таких целей и задач;
4) отсутствие системы взаимосвязи внешнего государственного финансового аудита (контроля) с внутренним государственным финансовым аудитом (контролем) по оценке эффективности расходов бюджета и государственного управления;
5) бюджетный процесс в Российской Федерации не обеспечивает прозрачность и открытость исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, особенно на региональном уровне, что в результате приводит к возникновению недоверия общества к деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами;
6) государственное управление не обеспечивает задачу по комплексному и эффективному развитию отраслей экономики Российской Федерации.
Частью представителей научного мира также отмечается, что в целом существующая модель бюджетного процесса не обеспечивает оптимальное распределение финансовых ресурсов, а также "прозрачность" бюджета и эффективный контроль за его рациональным использованием <12>.
--------------------------------
<12> Скрынникова Н.В., Чварнукова Е.В. О сущности программно-целевого бюджетирования на местном уровне в Российской Федерации. Режим доступа: http://litterref.ru/rnaujgyfsyfsatymer.html (дата обращения: 26.01.2016).

Программное бюджетирование стало тем вектором развития, которое могло вывести финансовую дисциплину, управление общественными финансами, планирование и исполнение бюджета на новый качественный уровень. Вместе с тем до настоящего времени не проведена комплексная бюджетная реформа, направленная на разработку, внедрение и оценку внедрения какой-либо модели программного бюджетирования.
Центральным элементом построения программного бюджетирования являются государственные программы субъектов Российской Федерации, в которых закладывается большинство расходных обязательств субъектов Российской Федерации.
Определение понятия государственной программы субъектов Российской Федерации содержится в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <13>.
--------------------------------
<13> О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ: принят Госдумой Федерального Собрания Российской Федерации 20 июня 2014 г., одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 26 января 2015 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 26. Ст. 3378.

Государственная программа субъекта Российской Федерации определяется как документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
Более чем в 80% субъектов Российской Федерации приняты соответствующие законы субъектов Российской Федерации о стратегическом планировании в субъекте Российской Федерации.
Из вышеуказанного определения следует, что государственные программы в субъектах Российской Федерации являются конечным итоговым документом программного бюджетирования, которые содержат большинство расходных обязательств субъектов Российской Федерации.
Из недостатков определения понятия "государственная программа" можно выделить "неопределенность" правовой конструкции словосочетания "наиболее эффективное".
В Российской Федерации законодательно не определено понятие эффективности, что приводит к оценочной трактовке данного словосочетания на практике и изначальной юридической неопределенности процесса формирования итогового результата государственной программы. В конечном итоге это влияет на качество исполнения государственных программ.
С точки зрения научного подхода расшифровка словосочетания "наиболее эффективное" подразумевает под собой анализ всех альтернативных путей достижения целей и задач и выбор наиболее приемлемого результата. В частности, такой анализ является составной частью моделей бюджетирования на нулевой основе и управления по целям.
Нормативными правовыми актами в Российской Федерации или субъектах Российской Федерации не утвержден порядок (методология) разработки, оценки и выбора путей достижения целей и задач. Наличие анализа альтернативных путей через разные расходные обязательства к достижению задач и целей может стать обязательным требованием к дополнительным и обосновывающим материалам, представляемым ответственными исполнителями с проектом государственной программы.
На основании вышесказанного требуется либо уточнение определения понятия государственной программы Российской Федерации/субъекта Российской Федерации, либо создание правового механизма оценки наиболее эффективного достижения целей и задач государственного управления.
Правовое регулирование государственных программ носит недостаточный характер на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Разработка и реализация государственных программ регулируется порядками разработки и принятия государственных программ, которые утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Также существуют методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ, утвержденные соответствующим органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако данные документы не определяют четких действий по отбору проблем и путей их решения и методологии связывания их с достижением конечного результата.
Исполнение государственных программ субъектов Российской Федерации пока остается на низком уровне, что характеризуется отсутствием качественного скачка в достижении результативности мероприятий государственных программ.
В рамках функционирования программного бюджетирования расходные обязательства субъектов Российской Федерации для реализации определенных задач и целей государственного развития могут приниматься только исходя из поиска и оценки альтернативных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, которые обеспечат более качественный и продуктивный результат.
Текущее правовое регулирование расходных обязательств позволяет рассматривать их как основу для планирования и исполнения программного бюджетирования. В такой системе расходные обязательства имеют конкретные результаты, которые могут быть получены при их реализации. Однако поиск альтернативных расходных обязательств и методология планирования расходных обязательств для достижения "наиболее эффективного" решения задач и целей государственного управления в субъектах Российской Федерации отсутствует.
Функционирование и сущность расходных обязательств субъектов Российской Федерации отвечает задачам и принципам программного бюджетирования, что предопределено наличием системы нормативного правового регулирования стратегических документов субъектов Российской Федерации и разработки механизма реализации бюджетов субъектов Российской Федерации на основе государственных программ субъектов Российской Федерации.

Литература

1. Афанасьев М.П., Алехин Б.И., Кравченко А.И., Крадинов П.Г. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения // Финансовый журнал. 2010. N 3. С. 5 - 18.
2. Братусь С.Н. О соотношении административных и экономических методов регулирования хозяйственных отношений // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1966. Вып. 7. С. 3 - 9.
3. Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. N 11. С. 19 - 23.
4. О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ: принят Госдумой Федерального Собрания Российской Федерации 20 июня 2014 г., одобрен Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 26 января 2015 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 26. Ст. 3378.
5. Программный бюджет [текст]: учебное пособие / М.П. Афанасьев и др.; под ред. М.П. Афанасьева; Гос. ун-т Министерства финансов РФ. М.: Магистр: ИНФРА-М, 2012. 381 с.
6. Скрынникова Н.В., Чварнукова Е.В. О сущности программно-целевого бюджетирования на местном уровне в Российской Федерации. Режим доступа: http://litterref.ru/rnaujgyfsyfsatymer.html (дата обращения: 26.01.2016).
7. Шевелько Д.А. Актуальные проблемы бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации // Финансовое право. 2015. N 2. С. 44 - 47.
8. Allen Schick. The Road to PPB: The Stages of Budget Reform // Public Administration Review. Vol. 26, No. 4 (Dec., 1966). P. 243 - 258.
9. Frank B. Dilley. Program Budgeting in the University Setting // The Educational Record. 47. N 4 (Fall, 1966). P. 480.
10. IMF, 2007, Manual on Fiscal Transparency, IMF, Washington DC, Glossary. Режим доступа: https://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=7313 (дата обращения: 26.01.2016).
11. Robinson R. Economic evaluation and health care. What does it mean? BMJ. 307(6905):670-3. 1993 Sep. 11.
12. Rosenberg Ph. Program budgeting: Modernizing financial management for Hungarian local governments. Training Manual N 1. The Urban Institute; Metropolitan Research Institute. 1999. P. 27.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑