• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
03.09.2019

Законопроект "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О противодействии коррупции" призван устранить сложившуюся правовую неопределенность в сфере бюджетного законодательства, предусматривающего зачисление конфискованных денежных средств, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений. Между тем, само понятие "коррупционное правонарушение" в настоящее время отсутствует в законодательстве.

21.08.2019

Принятие законопроект "О внесении изменений в статью 2.6.1 КоАП РФ" позволит владельцу автомобиля своевременно получить информацию о совершенном правонарушении водителем его транспортного средства, освободиться от ответственности согласно ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ, воспользоваться возможностью уплаты административного штрафа со скидкой предусмотренной ст. 32.2 КоАП РФ, своевременно выявлять несанкционированное использование регистрационного знака своего автомобиля другим транспортным средством.

14.08.2019

Целью законопроекта является устранение правовой коллизии между Федеральным законом "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и бюджетным законодательством. Его реализация позволит избежать споров о необходимости использования специального банковского счета в соответствии с Федеральным законом.

Все статьи > Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления (Беляева О.В., Алексеева Л.А.)

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления (Беляева О.В., Алексеева Л.А.)

Дата размещения статьи: 28.02.2017

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления (Беляева О.В., Алексеева Л.А.)

Начиная анализ нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления, необходимо прежде всего уточнить, что представляет собой определение понятия "нормотворчество". Данное понятие в юридической литературе может быть рассмотрено в широком и узком смыслах. По мнению профессора В.К. Бабаева, нормотворчество может быть рассмотрено как "связь государства с народом в процессе создания правовых актов" <1>.
--------------------------------
<1> Бабаев В.К. Правотворчество. Общая теория права: курс лекций. Нижний Новгород, 1993. С. 304 - 309.

В свою очередь, профессор В.В. Лазарев, рассматривая понятие "нормотворчество" в узком смысле, отмечает, что "нормотворчество в правовой сфере - это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон" <2>.
--------------------------------
<2> См.: Общая теория права и государства: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. В.В. Лазарева. М.: Юристъ, 2001.

Кроме того, по справедливому замечанию В.В. Лазарева, формирование права выступает в качестве естественно-исторического процесса, независимого от деятельности законодателя. Первоначальной стадией в процессе правообразования является возникновение непосредственно потребностей в юридическом урегулировании общественных отношений. Эти потребности являются объективно обусловленными как экономическим базисом, так и социально-политическими, классовыми и иными общественными интересами <3>.
--------------------------------
<3> Там же.

Необходимо констатировать, что на процесс принятия управленческих решений, в том числе и решений, связанных с принятием правовых норм, существенное влияние оказывает воздействие социальной среды, в которой и формируется система нормотворческих отношений. Таким образом, в процессе рассмотрения нормотворческих отношений необходимо учитывать целый ряд объективных и субъективных факторов. Так, исторические, экономические и организационные факторы формирования права в основном носят объективный характер. В свою очередь, политические, национально-культурные, духовные и психологические факторы оказывают воздействие на формирование внутренней системы права и законодательства конкретного региона и на нормотворчество в системе местного самоуправления.
Исходя из того, что правотворчество выступает процессом принятия определенных решений, которые, в свою очередь, облекаются в правовую форму, учет вышеназванных факторов не должен носить произвольный характер. Он обязательно должен соотноситься как с прогнозами развития социальной среды, так и с экономикой того или иного региона.
Одним из структурных элементов конституционного строя Российской Федерации является местное самоуправление. Исходя из положений ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления "принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в Конституции государства" <4>. В соответствии с положениями Конституции РФ Российская Федерация является государством демократическим, где признается и гарантируется местное самоуправление, являющееся выражением народной власти, а кроме того, основой конституционного строя.
--------------------------------
<4> Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о наличии муниципального правотворчества. Так, в ст. 7 указанного Закона содержится норма, согласно которой "...по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации" <5>. Следовательно, органы местного самоуправления, их должностные лица и население муниципального образования являются субъектами муниципального правотворчества.
--------------------------------
<5> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ: изм. и доп. от 1 января 2016 г. СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Наряду с федеральными и региональными правовыми актами муниципальные правовые акты играют важную роль в организации деятельности органов местного самоуправления <6>.
--------------------------------
<6> Баранов И.Н. Муниципальный нормативный правовой акт: понятие и признаки // Муниципальная служба: правовые вопросы. N 2. 2012. С. 11.

Именно муниципальное нормотворчество можно признать в качестве одного из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, ввиду того что при его посредстве претворяются в жизнь властные полномочия по управлению местным сообществом. Результатом подобного рода правотворчества становится появление общеобязательных правил поведения - общеобязательных норм, которые закрепляются в принимаемых местным самоуправлением актах.
Анализируя соотношение муниципального нормотворчества и в целом правотворчества, представляется возможным отметить, что они соотносятся между собой как часть и целое, поскольку сфера муниципального нормотворчества - это отношения в области местного самоуправления, а сфера правотворчества - это все общественные отношения. Вместе с тем субъектами в обоих случаях могут быть как органы власти, так и население.
Нормотворчество на уровне местного самоуправления по своей юридической природе относится к группе самоуправленческих общественных отношений. В этой связи Н.С. Бондарь выделяет три основные группы самоуправленческих отношений: "отношения, определяющие систему самоорганизации населения; отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, и имущественные муниципально-правовые отношения" <7>.
--------------------------------
<7> Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 2007. С. 39.

Нормотворчество на местном уровне осуществляется в процессе взаимодействия субъектов местного самоуправления по созданию и принятию нормативных правовых актов. Немаловажную роль играет сам процесс создания правовых норм, поскольку именно от него зависят качество нормативного акта, его жизнеспособность.
Можно согласиться с мнением Л.А. Андреевой, отмечающей, что одной из главных гарантий законности принимаемых актов выступает соблюдение процедур нормотворчества. Процедурами, которые в настоящее время обеспечивают качество и одобрение правовых актов, выступают регламенты. В этой связи сама выработка процедурных правил выступает весьма важным, сложным и кропотливым делом <8>.
--------------------------------
<8> См.: Андреева Л.А. Нормотворческий процесс: проблемы и перспективы: международная заочная научно-практическая конференция "Вопросы современной юриспруденции". Новосибирск: СибАК, 2013. С. 71 - 77.

Профессор Ю.А. Тихомиров выделяет следующие стадии нормотворческого процесса: "а) изучение, анализ общественных явлений и процессов, установление необходимости правовой регламентации; б) определение вида органов и субъектов, уполномоченных принять правовые решения, и вида правового акта; в) принятие решения о подготовке правового акта; г) разработка концепции, модели будущего акта; д) подготовка проекта правового акта - разработчиком, рабочей группой, органом; е) предварительное рассмотрение проекта акта; ж) общественное обсуждение проекта нормативного акта; з) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур; и) принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу" <9>.
--------------------------------
<9> Общая теория государства и права: академический курс в 2 томах. Т. 1 / Байтин Т.И., Бережнов А.Г., Витрук Н.В., Керимов Д.А. и др. ... Зерцало, 1998. 416 с.

В свою очередь, А.Е. Гавришев указывает наиболее общие (обязательные) стадии нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления: "а) выявление объективных потребностей в нормативно-правовом урегулировании тех или иных сторон общественной жизни и вынесение предложений о принятии нормативного акта; б) разработка нормативно-правового акта; в) принятие акта уполномоченным субъектом; г) вступление в силу нормативно-правового акта" <10>.
--------------------------------
<10> Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: автореф. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.

В целом соглашаясь с предложенными стадиями нормотворчества, представляется возможным на уровне местного самоуправления выделить следующие группы отношений:
- определение объективной необходимости издания нормативного правового акта местного самоуправления;
- разработка и подготовка проекта нормативного правового акта;
- внесение проекта нормативного правового акта в нормотворческий орган;
- обсуждение (рассмотрение) проекта нормативного правового акта;
- принятие решения по проекту нормативного правового акта;
- опубликование нормативного правового акта местного управления;
- вступление нормативного правового акта в законную силу.
Вместе с тем представляется необходимым в современных реалиях выделить еще одну стадию нормотворческого процесса - стадию проверки нормативного акта на коррупционную составляющую <11>.
--------------------------------
<11> Маслакова Е.А. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 4. С. 4.

Характерной особенностью нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления является то, что население муниципального образования, являясь субъектом нормотворческих отношений, может выступать с правотворческой инициативой, которая, в свою очередь, выступает одной из стадий нормотворческого процесса.
Характеризуя в целом нормотворческий процесс на уровне местного самоуправления, необходимо отметить, что он носит упрощенный характер, что непосредственно отражается как на времени принятия акта, так и на его качественных характеристиках. В этой связи справедливой представляется точка зрения Л.А. Андреевой, которая указывает, что "скорость принятия нормативных актов оказывает влияние на качество нормативного материала, а кроме того, в ряде случаев может приводить к отмене местных нормативных актов, поскольку они не соответствуют федеральному и региональному законодательству" <12>.
--------------------------------
<12> Андреева Л.А. Указ. соч.

В современных условиях достаточно четко прослеживаются недостатки современного российского нормотворчества на уровне местного самоуправления. К ним, в частности, можно отнести бессистемность развития нормотворчества в области местного самоуправления; изрядное количество изменений и дополнений к действующим правовым актам местных органов власти; внутренние противоречия в регулировании отношений в области местного самоуправления; недостаточное научное обоснование многих правовых актов местного самоуправления, декларативность и безадресность, отсутствие механизма реализации.
Указанные недостатки, с одной стороны, являются в известной степени следствием несоблюдения требований правотворческого процесса, а с другой - сама реализация таких требований в правотворческой практике на уровне местного самоуправления вызывает много трудностей.

Литература

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ: изм. и доп. от 1 января 2016 г. // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
3. Андреева Л.А. Нормотворческий процесс: проблемы и перспективы: международная заочная научно-практическая конференция "Вопросы современной юриспруденции" (Новосибирск, 28 августа 2013 г.).
4. Бабаев В.К. Правотворчество. Общая теория права: курс лекций. Нижний Новгород, 1993.
5. Баранов И.Н. Муниципальный нормативный правовой акт: понятие и признаки // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 2.
6. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 2007.
7. Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: автореф. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.
8. Маслакова Е.А. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов // Муниципальная служба: правовые вопросы. N 4. 2015.
9. Общая теория права и государства: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. В.В. Лазарева. М.: Юристъ. 2001.
10. Общая теория государства и права: академический курс. М., 2008. Т. 2.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑