• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
08.07.2020

Законопроект "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" направлен на уточнение одной из формулировок, определяющих понятие экстремистской деятельности (экстремизма). Поправкой определяются действия, которые недопустимы в отношении территориальности целостности Российской Федерации, а именно - отчуждение части территории Российской Федерации.

20.06.2020

Законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" не вводит никакие дополнительные обязанности, запреты и ограничения для аудиторов, аудиторских организаций и саморегулируемых организаций аудиторов, и не приведет к дополнительным расходам указанных лиц. Принятие законопроекта окажет влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации. 

09.06.2020

В целях реализации федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов, по направлениям, определенным Президентом Российской Федерации, требуется предоставление мер государственной поддержки. Принятие законопроекта не повлечет за собой увеличения расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Все статьи > Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления (Беляева О.В., Алексеева Л.А.)

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления (Беляева О.В., Алексеева Л.А.)

Дата размещения статьи: 28.02.2017

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления (Беляева О.В., Алексеева Л.А.)

Начиная анализ нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления, необходимо прежде всего уточнить, что представляет собой определение понятия "нормотворчество". Данное понятие в юридической литературе может быть рассмотрено в широком и узком смыслах. По мнению профессора В.К. Бабаева, нормотворчество может быть рассмотрено как "связь государства с народом в процессе создания правовых актов" <1>.
--------------------------------
<1> Бабаев В.К. Правотворчество. Общая теория права: курс лекций. Нижний Новгород, 1993. С. 304 - 309.

В свою очередь, профессор В.В. Лазарев, рассматривая понятие "нормотворчество" в узком смысле, отмечает, что "нормотворчество в правовой сфере - это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон" <2>.
--------------------------------
<2> См.: Общая теория права и государства: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. В.В. Лазарева. М.: Юристъ, 2001.

Кроме того, по справедливому замечанию В.В. Лазарева, формирование права выступает в качестве естественно-исторического процесса, независимого от деятельности законодателя. Первоначальной стадией в процессе правообразования является возникновение непосредственно потребностей в юридическом урегулировании общественных отношений. Эти потребности являются объективно обусловленными как экономическим базисом, так и социально-политическими, классовыми и иными общественными интересами <3>.
--------------------------------
<3> Там же.

Необходимо констатировать, что на процесс принятия управленческих решений, в том числе и решений, связанных с принятием правовых норм, существенное влияние оказывает воздействие социальной среды, в которой и формируется система нормотворческих отношений. Таким образом, в процессе рассмотрения нормотворческих отношений необходимо учитывать целый ряд объективных и субъективных факторов. Так, исторические, экономические и организационные факторы формирования права в основном носят объективный характер. В свою очередь, политические, национально-культурные, духовные и психологические факторы оказывают воздействие на формирование внутренней системы права и законодательства конкретного региона и на нормотворчество в системе местного самоуправления.
Исходя из того, что правотворчество выступает процессом принятия определенных решений, которые, в свою очередь, облекаются в правовую форму, учет вышеназванных факторов не должен носить произвольный характер. Он обязательно должен соотноситься как с прогнозами развития социальной среды, так и с экономикой того или иного региона.
Одним из структурных элементов конституционного строя Российской Федерации является местное самоуправление. Исходя из положений ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления "принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в Конституции государства" <4>. В соответствии с положениями Конституции РФ Российская Федерация является государством демократическим, где признается и гарантируется местное самоуправление, являющееся выражением народной власти, а кроме того, основой конституционного строя.
--------------------------------
<4> Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" свидетельствует о наличии муниципального правотворчества. Так, в ст. 7 указанного Закона содержится норма, согласно которой "...по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации" <5>. Следовательно, органы местного самоуправления, их должностные лица и население муниципального образования являются субъектами муниципального правотворчества.
--------------------------------
<5> Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ: изм. и доп. от 1 января 2016 г. СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Наряду с федеральными и региональными правовыми актами муниципальные правовые акты играют важную роль в организации деятельности органов местного самоуправления <6>.
--------------------------------
<6> Баранов И.Н. Муниципальный нормативный правовой акт: понятие и признаки // Муниципальная служба: правовые вопросы. N 2. 2012. С. 11.

Именно муниципальное нормотворчество можно признать в качестве одного из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, ввиду того что при его посредстве претворяются в жизнь властные полномочия по управлению местным сообществом. Результатом подобного рода правотворчества становится появление общеобязательных правил поведения - общеобязательных норм, которые закрепляются в принимаемых местным самоуправлением актах.
Анализируя соотношение муниципального нормотворчества и в целом правотворчества, представляется возможным отметить, что они соотносятся между собой как часть и целое, поскольку сфера муниципального нормотворчества - это отношения в области местного самоуправления, а сфера правотворчества - это все общественные отношения. Вместе с тем субъектами в обоих случаях могут быть как органы власти, так и население.
Нормотворчество на уровне местного самоуправления по своей юридической природе относится к группе самоуправленческих общественных отношений. В этой связи Н.С. Бондарь выделяет три основные группы самоуправленческих отношений: "отношения, определяющие систему самоорганизации населения; отношения, характеризующие закономерности социально-политической организации муниципальной власти, и имущественные муниципально-правовые отношения" <7>.
--------------------------------
<7> Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 2007. С. 39.

Нормотворчество на местном уровне осуществляется в процессе взаимодействия субъектов местного самоуправления по созданию и принятию нормативных правовых актов. Немаловажную роль играет сам процесс создания правовых норм, поскольку именно от него зависят качество нормативного акта, его жизнеспособность.
Можно согласиться с мнением Л.А. Андреевой, отмечающей, что одной из главных гарантий законности принимаемых актов выступает соблюдение процедур нормотворчества. Процедурами, которые в настоящее время обеспечивают качество и одобрение правовых актов, выступают регламенты. В этой связи сама выработка процедурных правил выступает весьма важным, сложным и кропотливым делом <8>.
--------------------------------
<8> См.: Андреева Л.А. Нормотворческий процесс: проблемы и перспективы: международная заочная научно-практическая конференция "Вопросы современной юриспруденции". Новосибирск: СибАК, 2013. С. 71 - 77.

Профессор Ю.А. Тихомиров выделяет следующие стадии нормотворческого процесса: "а) изучение, анализ общественных явлений и процессов, установление необходимости правовой регламентации; б) определение вида органов и субъектов, уполномоченных принять правовые решения, и вида правового акта; в) принятие решения о подготовке правового акта; г) разработка концепции, модели будущего акта; д) подготовка проекта правового акта - разработчиком, рабочей группой, органом; е) предварительное рассмотрение проекта акта; ж) общественное обсуждение проекта нормативного акта; з) официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур; и) принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу" <9>.
--------------------------------
<9> Общая теория государства и права: академический курс в 2 томах. Т. 1 / Байтин Т.И., Бережнов А.Г., Витрук Н.В., Керимов Д.А. и др. ... Зерцало, 1998. 416 с.

В свою очередь, А.Е. Гавришев указывает наиболее общие (обязательные) стадии нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления: "а) выявление объективных потребностей в нормативно-правовом урегулировании тех или иных сторон общественной жизни и вынесение предложений о принятии нормативного акта; б) разработка нормативно-правового акта; в) принятие акта уполномоченным субъектом; г) вступление в силу нормативно-правового акта" <10>.
--------------------------------
<10> Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: автореф. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.

В целом соглашаясь с предложенными стадиями нормотворчества, представляется возможным на уровне местного самоуправления выделить следующие группы отношений:
- определение объективной необходимости издания нормативного правового акта местного самоуправления;
- разработка и подготовка проекта нормативного правового акта;
- внесение проекта нормативного правового акта в нормотворческий орган;
- обсуждение (рассмотрение) проекта нормативного правового акта;
- принятие решения по проекту нормативного правового акта;
- опубликование нормативного правового акта местного управления;
- вступление нормативного правового акта в законную силу.
Вместе с тем представляется необходимым в современных реалиях выделить еще одну стадию нормотворческого процесса - стадию проверки нормативного акта на коррупционную составляющую <11>.
--------------------------------
<11> Маслакова Е.А. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. N 4. С. 4.

Характерной особенностью нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления является то, что население муниципального образования, являясь субъектом нормотворческих отношений, может выступать с правотворческой инициативой, которая, в свою очередь, выступает одной из стадий нормотворческого процесса.
Характеризуя в целом нормотворческий процесс на уровне местного самоуправления, необходимо отметить, что он носит упрощенный характер, что непосредственно отражается как на времени принятия акта, так и на его качественных характеристиках. В этой связи справедливой представляется точка зрения Л.А. Андреевой, которая указывает, что "скорость принятия нормативных актов оказывает влияние на качество нормативного материала, а кроме того, в ряде случаев может приводить к отмене местных нормативных актов, поскольку они не соответствуют федеральному и региональному законодательству" <12>.
--------------------------------
<12> Андреева Л.А. Указ. соч.

В современных условиях достаточно четко прослеживаются недостатки современного российского нормотворчества на уровне местного самоуправления. К ним, в частности, можно отнести бессистемность развития нормотворчества в области местного самоуправления; изрядное количество изменений и дополнений к действующим правовым актам местных органов власти; внутренние противоречия в регулировании отношений в области местного самоуправления; недостаточное научное обоснование многих правовых актов местного самоуправления, декларативность и безадресность, отсутствие механизма реализации.
Указанные недостатки, с одной стороны, являются в известной степени следствием несоблюдения требований правотворческого процесса, а с другой - сама реализация таких требований в правотворческой практике на уровне местного самоуправления вызывает много трудностей.

Литература

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ: изм. и доп. от 1 января 2016 г. // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
3. Андреева Л.А. Нормотворческий процесс: проблемы и перспективы: международная заочная научно-практическая конференция "Вопросы современной юриспруденции" (Новосибирск, 28 августа 2013 г.).
4. Бабаев В.К. Правотворчество. Общая теория права: курс лекций. Нижний Новгород, 1993.
5. Баранов И.Н. Муниципальный нормативный правовой акт: понятие и признаки // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. N 2.
6. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 2007.
7. Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: автореф. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.
8. Маслакова Е.А. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов // Муниципальная служба: правовые вопросы. N 4. 2015.
9. Общая теория права и государства: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / под ред. В.В. Лазарева. М.: Юристъ. 2001.
10. Общая теория государства и права: академический курс. М., 2008. Т. 2.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑