• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
19.04.2019

Законопроектом "О внесении изменения в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" предлагается установить, что суммы материальной помощи, не превышающие 4 000 рублей в год, выплачиваемые организацией, осуществляющей образовательную деятельность по основным профессиональным образовательным программам, студентам, аспирантам, адъюнктам, ординаторам и ассистентам-стажерам освобождаются от налогообложения.

08.04.2019

Законопроект "О жилищных субсидиях многодетным семьямнаправлен на улучшение демографической структуры современного российского общества и социально-экономического состояния государства. Кроме того, его принятие будет способствовать развитию сельской местности на территории России, что является немаловажным моментом на фоне сегодняшней урбанизации, то есть процесса роста городов, в связи с чем повышения удельного веса городского населения, возрастания роли городов во всех сферах жизни общества и преобладание городского образа жизни над сельским на всей территории страны.

30.03.2019

Законопроект направлен на установление новеллы, которая позволит обеспечить и защитить права и интересы вкладчиков, оказавшихся жертвами недобросовестных кредитных организаций, которые не включили указанных вкладчиков - физических лиц в реестр вкладчиков по различным причинам. Десятки тысяч добросовестных граждан нашей страны, лишившихся зачастую последних средств к существованию, будут иметь дополнительные гарантии защиты своих прав и могут быть уверены, что государство защитит их интересы и сбережения.

Все статьи > Финансово-правовые аспекты публично-частного партнерства (Омелехина Н.В.)

Финансово-правовые аспекты публично-частного партнерства (Омелехина Н.В.)

Дата размещения статьи: 10.11.2017

Финансово-правовые аспекты публично-частного партнерства (Омелехина Н.В.)

Одним из важнейших факторов, определяющих будущее развитие нашего государства, является решение базовых проблем российской экономики, запуск в полную силу новых факторов роста, как обозначается в правительственных документах, в выступлениях руководителей страны <1>. В условиях ограниченных финансовых возможностей как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований привлечение частных инвестиций в экономику для решения поставленных задач выглядит более чем привлекательным, а средствами, могущими заинтересовать инвестора, являются различного рода экономические стимулы и преимущества, сформированные в результате государственно-частного и муниципально-частного партнерства, объединения усилий публичного и частного субъектов для достижения взаимовыгодного результата, что действующее законодательство именует публично-частным партнерством в различных формах его проявления.
--------------------------------
<1> Обращение Президента РФ к Федеральному Собранию с Ежегодным посланием 1 декабря 2016 г. "О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства" // СПС "КонсультантПлюс".

Правовых форм согласования государственных и частных интересов современное действующее законодательство предлагает немало (в большей или меньшей степени они определены в нормативных правовых актах как федерального, так и на их основе - регионального уровня). Безусловно, перспективным видится заключение концессионных соглашений <2>, соглашений о государственно-частном партнерстве <3>, договоров о создании индустриальных (промышленных) парков, промышленных кластеров, наблюдается повышенный интерес к изучению возможностей использования специальных инвестиционных контрактов <4>, возлагаются большие надежды на расширение горизонтов применения Федерального закона от 29.12.2014 N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" <5> и др. Однако сложность современного момента представляется в наполнении этих форм индивидуально-правовым содержанием, поскольку законодательство, регулирующее перечисленные виды обязательств, содержит ряд дискуссионных моментов.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (в ред. изм.) "О концессионных соглашениях" // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126.
<3> Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (в ред. изм.) "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 29 (ч. I). Ст. 4350.
<4> Федеральный закон от 31.12.2014 N 488-ФЗ (в ред. изм.) "О промышленной политике в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. I). Ст. 41.
<5> СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. I). Ст. 26.

Характерно, что в правовой доктрине применяется как широкий подход к пониманию публично-частного партнерства, так и узкий. В широком смысле к такому виду сотрудничества относят различные формы взаимодействия публичного и частного субъектов на условиях взаимного объединения ресурсов и распределения прибыли, дохода как в материальном, так и нематериальном измерении, а также рисков. В узком смысле публично-частное партнерство рассматривается как одна из форм взаимодействия публичного и частного субъектов, правовой режим которой определен Федеральным законом от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном, муниципально-частном партнерстве...".
Применяя широкий подход, институт публично-частного партнерства в системе отраслей российского права вполне обоснованно относит к комплексным межотраслевым образованиям, объединяющим нормы таких отраслей права, как гражданское, конституционное, административное и др., в том числе финансовое <6>.
--------------------------------
<6> См., напр.: Аносова М.М. К вопросу о реализации местных полномочий в жилищно-коммунальном хозяйстве: инициация дискуссии (о проблемах государственно-частного партнерства) // Право и социальное развитие: новая гуманистическая иерархия ценностей: Монография / Под ред. А.В. Габова, Н.В. Путило. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. 272 с.; Выдрин И.В. Публично-частное партнерство как форма взаимодействия государства и общества // Современное право. 2015. N 8. С. 5 - 16; Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. 27 с.; Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М., 2009. 400 с.

Однако нетрудно заметить, что при разработке федеральных законов о правовом регулировании конкретных форм публично-частного партнерства увлечение комплексностью регулирования было настолько велико, что в текущей правореализационной практике возникают сложности в прямом применении норм тех или иных отраслей права, в конкуренции базовых отраслей при регулировании отношений публично-частного партнерства в части, не предусмотренной специальным законодательством.
Останавливаясь исключительно на финансово-правовом регулировании отношений публично-частного партнерства, можно обнаружить две группы проблем, затрудняющих практическое использование этого инструмента: организационные и содержательные.
К одной из острых организационных проблем можно отнести обозначенную проблему конкуренции отраслей права, проявляющуюся не только в применении конкретных правовых норм, но и в применении принципов, методов правового регулирования к отношениям публично-частного партнерства.
Так, например, гражданское право и гражданское законодательство вопросы инвестиционной деятельности включают в орбиту своего регулирования (в частности, простое товарищество, совместная деятельность, инвестиционное товарищество (например, глава 55 Гражданского кодекса РФ) и пр.). В то же время правовой режим бюджетных инвестиций, бюджетных субсидий хозяйствующим субъектам Бюджетный кодекс РФ устойчиво признает как предмет финансового права, бюджетно-правового регулирования (например, ст. ст. 79 - 80 Бюджетного кодекса РФ). Более того, проект новой редакции Бюджетного кодекса РФ, сохраняя правовой режим бюджетных инвестиций, предусматривает особое правовое регулирование бюджетного субсидирования соглашений о публично-частном партнерстве, концессионных соглашений (например, ст. ст. 71, 72 проекта новой редакции Бюджетного кодекса РФ <7>).
--------------------------------
<7> Проект новой редакции Бюджетного кодекса РФ, подготовленный Министерством финансов РФ, по состоянию на 18.07.2016.

Однако в то время, когда существует так называемое перекрестное регулирование, можно даже сказать "регулирование внахлест", при конкуренции норм разных отраслей права, содержащихся в актах различных отраслей законодательства, применительно к одним и тем же отношениям публично-частного партнерства остаются глобальные проблемные зоны, которые не включены в орбиту действия ни одного правового акта и не охвачены ни одной отраслью права.
Так, в качестве организационной проблемы публично-частных партнерских отношений можно обозначить проблему правовой идентификации и определения критериев выбора публичного интереса, реализуемого на условиях партнерских отношений с частными хозяйствующими субъектами. Какова должна быть правовая форма идентификации публичного интереса? Очевидно, что такой формой должен стать акт органа государственной власти, органа местного самоуправления, определяющий объект партнерства и требования к нему, что автоматически подразумевает наличие публичного интереса при организации любой формы публично-частного сотрудничества.
Исходя из положений действующего законодательства о стратегическом планировании, этими актами очевидно должны стать государственные и муниципальные программы, включающие объекты публично-частного партнерства. При этом у каждого публично-правового образования принято много различных программ (например, в сфере образования, здравоохранения и пр.), включающих множество объектов. Какой из объектов должен быть первоочередным, приоритетным?
Поставленная задача, вероятно, может быть решена через диалог государства, бизнеса и институтов гражданского общества. Однако нельзя не заметить, как законодательство относится к подобным диалогам, - велика угроза признания этого коррупциогенным фактором. Как предложения для разрешения данной коллизии выглядят идеи о предварительном определении перечня возможных объектов публично-частного партнерства, предоставлении частному инвестору права выбора из предложенных альтернативных вариантов или определении общей суммы в бюджете на реализацию возможно предложенных проектов публично-частного партнерства с тем, чтобы публично-правовому образованию "избежать искушения" принять обязательства на сумму, превышающую возможности бюджетного финансирования.
Однако все это может быть в одностороннем порядке скорректировано либо принятием изменений в государственную или муниципальную программу, исключающую данный объект, либо принятием изменений в закон (решение) о бюджете, в которых исключаются либо уменьшаются средства на участие в реализации данного проекта, что влечет обязательное изменение государственной (муниципальной) программы в части исключения объекта партнерства из перечня программных мероприятий либо изменение условий партнерства.
С другой стороны, нельзя не заметить попытку законодателя исключить широту дискреционных полномочий органов власти при принятии решения об отказе в реализации инвестиционного проекта в системе публично-частного партнерства. Так, например, ст. 8 Федерального закона N 224-ФЗ "О государственно-частном, муниципально-частном партнерстве" определяет исчерпывающий перечень оснований для отказа потенциальному инвестору. В качестве одного из них называется отсутствие средств в бюджете. Однако появиться эти средства в бюджете могут только после принятия решения об участии в публично-частном партнерстве, т.е. после установления расходного обязательства, как уже отмечалось в актах стратегического планирования, государственных и муниципальных программах.
Таким образом, организационные проблемы, возникающие в сфере реализации публично-частного партнерства, имеющие отношение к финансово-правовому регулированию, обусловлены неразрешенной конкуренцией актов стратегического планирования, государственных и муниципальных программ и финансово-плановых актов, законов (решений) о бюджете, что не позволяет уверенно стартовать в реализации проектов публично-частного партнерства, гарантировать достижение взаимовыгодного результата на заранее определенных условиях.
В качестве содержательных проблем публично-частных партнерских отношений, имеющих финансово-правовую природу, можно выделить следующие.
Ключевой идеей публично-частного партнерства является формирование соглашения на основе баланса интересов. В этой связи на первый план выходит проблема правовой идентификации интереса, таких его видовых характеристик, как "публичный" и "частный", и понимание, что есть баланс между ними. Каковы должны быть юридические критерии оценки такого баланса интересов, даже такой узкопоставленной проблемы, как соотношение затрат (расходов), соотношение экономической выгоды (доходов), распределение рисков (неблагоприятных последствий, ответственности)? Какой правовой критерий для их определения и изменения выбрать - денежный или иной (имущественный, неимущественный), а также какой баланс соотношения между ними установить, нормативно закрепить (50/50, 40/60, 20/80)? Однако чтобы обоснованно рассуждать о балансе интересов, необходимо определить масштаб и единицу баланса, а после измерить оба показателя.
Сложность в данном случае видится в различном содержании публичного и частного интересов. Так, если публичный интерес - это прежде всего социально-политический, то частный - в большей степени экономический. Однако не исключена возможность как наличия экономической составляющей в публичном интересе, так и социально-политической - в частном. Как выбрать один масштаб и единицу к разным явлениям? Сегодня в правовых исследованиях и в практике реализации законодательства о публично-частном партнерстве можно увидеть два подхода к разрешению этой проблемы.
Один из них - исключительно финансово-стоимостной подход (денежно-эквивалентный), согласно которому считают суммы вложенных средств частным и публичным партнером, их сопоставляют между собой, а также проводят денежную оценку результата и его распределения между участниками партнерства. Это было положено в основу методики оценки финансово-экономического обоснования проекта публично-частного партнерства, утвержденного Министерством экономического развития РФ <8>. Другой - содержательный - подход определяет, что имущественная выгода в большей степени должна признаваться за частным партнером, а социально-политическая выгода - за публичным. Чем больше политических преимуществ получит публичный партнер, тем эффективнее сотрудничество, вторичным оставляя экономическую составляющую участия последнего <9>. Очевидны недостатки как первого, так и второго подходов.
--------------------------------
<8> Приказ Министерства экономического развития от 30.11.2015 N 894 "Об утверждении методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества". URL: http://www.pravo.gov.ru.
<9> Так, например, идея социального предпринимательства в условиях публично-частного партнерства явилась предметом исследования специалистов по Государственному заданию Финуниверситета на 2016 год. См.: Барков А.В., Серова О.А. Государственно-частное партнерство на рынке социальных услуг в свете развития социального предпринимательства: проблемы гармонизации правового регулирования // Вестник Пермского университета. Сер.: Юридические науки. 2016. N 3. С. 268 - 280.

Не менее проблематичным выглядит условие о распределении рисков в соглашении о публично-частном партнерстве. Так, в отдельных исследованиях предлагается дифференцировать риски публично-частного партнерства на традиционные и специфические <10>. К традиционным рискам предлагают относить строительные, экономические, управленческие и пр., а к специфическим - политические и правовые. Как предложение для распределения рисков выглядит идея возложения традиционных рисков на частного партнера, а специфических - на публичного, поскольку частный партнер лишен объективной возможности оказывать влияние на их изменение. Но даже если принять это предложение для распределения рисков, то как соотнести между собой размеры традиционных и специфических рисков, различных по существу, для целей обеспечения равного положения публичного и частного партнеров?
--------------------------------
<10> См.: Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. и др. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Издат. дом Государственного университета - Высшей школы экономики, 2010. 287 с.; Кондратьева У.Д. Правовые риски государственно-частного партнерства в современной России // Современное право. 2015. N 9. С. 44 - 48.

Связанной с предыдущими проблемами видится проблема определения цели публично-частного партнерства. Одной из целей публично-частного партнерства, отличающей его от контрактной системы (системы государственных и муниципальных закупок), является создание дополнительных стимулов частному партнеру системой повышенных гарантий защиты его интересов. Очевидно, что дополнительная гарантия защиты отличается от дополнительной имущественной выгоды тем, что реализуется не всегда, право на ее получение возникает не безусловно, а только при наступлении определенных обстоятельств (юридических фактов, таких как реальное возникновение рисков). При этом нельзя не задаться вопросом: а можно ли к таким обстоятельствам отнести неполучение запланированной нормы прибыли частным партнером?
С первого приближения к проблеме думается, что подобное условие выглядит допустимым, главное - определить реалистичность расчетной величины прибыли, ее адекватность, т.е. признать нормой. Однако, признавая за публично-частным партнерством частноправовой режим правового регулирования, обнаруживаем положения Гражданского кодекса РФ, определяющие в качестве цели предпринимательства извлечение прибыли, при этом максимально возможное. Очевидно, что, нормируя величину прибыли для частного партнера, признавая ее адекватной, разумной, которую может гарантировать публичный партнер, прежде всего необходимо иметь определенные ориентиры, желательно нормативно установленные или определенные расчетным путем (в порядке, определенном правовыми нормами). При этом возникает вопрос: а не возвращаемся ли мы таким образом в отношениях публично-частного партнерства к административному механизму нормирования прибыли, не превращаем ли мы соглашение о публично-частном партнерстве в реанимированную модель хозяйственных договоров, известных советскому гражданскому праву? Не подавляет ли в этом случае финансово-распределительный механизм частноправовое саморегулирование (рыночный механизм)? Думается, что именно в этом случае и должна наиболее ярко проявиться межотраслевая сущность публично-частного партнерства, состоящая в использовании рыночных принципов имущественного оборота при выборе сторон, заключении соглашения, но применении режима финансово-правового регулирования для формирования допустимых условий участия публичного партнера.
Также во взаимосвязи с предыдущей можно указать на одну из очевидных проблем действующего правового регулирования отношений публично-частного партнерства - оценку его эффективности. Так, например, Федеральный закон N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" вообще не требует ее проведения, что можно отнести к пробелам законодательства. В свою очередь Федеральный закон N 224-ФЗ "О государственно-частном, муниципально-частном партнерстве" определяет, что, во-первых, оценке подлежит только финансовая эффективность (другая, в частности социальная, политическая, в методике не отражается), и, во-вторых, оценка финансовой эффективности публично-частного партнерства основана на сопоставлении финансово-экономических параметров сотрудничества с параметрами традиционных форм закупки товаров, работ, услуг в рамках контрактной системы (чистого дисконтированного расхода и объема принимаемых публичным партнером обязательств при возникновении рисков), которая вообще не отражает учет организационных и социальных параметров сотрудничества. Более того, социально-экономический эффект от реализации проекта определяется путем сопоставления достигнутых целей, задач и показателей партнерства с целями, задачами и показателями (целевыми индикаторами) государственных и муниципальных программ, которые, как отмечалось выше, могут быть скорректированы в любое время в одностороннем порядке, в том числе для достижения совпадения планируемого и фактического результатов.
Нельзя не заметить звучащие предложения доктринальных исследований <11>, а также положения отдельных законов субъектов РФ о публично-частном партнерстве, о необходимости включения условия о социально-экономическом эффекте в состав принципов публично-частного партнерства, а также в число условий соглашения о публично-частном партнерстве. Это выглядело бы абсолютно оправданным, если бы одновременно было предложено, как масштабировать тот социально-экономический эффект, о котором идет речь, как измерить и сопоставить его с иными показателями деятельности партнерства по более-менее объективным осязаемым критериям.
--------------------------------
<11> Барков А.В., Серова О.А. Указ. соч.

Рассуждая об условиях соглашения о публично-частном партнерстве, выходим на анализ правовой природы соглашения о государственно-частном партнерстве. О том, что это смешанный гражданско-правовой договор, сочетающий различные договорные конструкции, с высокой степенью уверенности заявляется в подавляющем большинстве исследований цивилистического характера <12>. Однако думается, что содержание такого соглашения усложняется не только объединением различных видов гражданско-правовых обязательств, но и участием в этих отношениях публичного партнера, реализующего интересы общества в целом. При применении общих принципов гражданского законодательства, предусматривающих равенство сторон, свободу воли и волеизъявления при заключении гражданско-правовых договоров и определении их условий, соответственно признается равенство публичного интереса публичного партнера частному интересу частного партнера. В этой связи возникает вопрос: не противопоставляются ли тем самым интересы общества в целом интересам отдельно взятого субъекта, о чем неоднократно предостерегает Конституционный Суд РФ в своих актах (например, когда рассматривает правовой режим иммунитета бюджета) <13>?
--------------------------------
<12> См., напр.: Козлова Е.Б. Система договоров, направленных на создание объектов недвижимости. М.: КОНТРАКТ, 2013. 366 с.; Качкин Д.В., Репин В.В. Соглашение о государственно-частном партнерстве как гражданско-правовой договор // Закон. 2015. N 10. С. 147 - 156; Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. 528 с.
<13> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 02.03.2010 N 5-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 242.1 Бюджетного кодекса РФ в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 11. Ст. 1256. Правовые позиции Конституционного Суда РФ, в свою очередь, становятся предметом доктринальных исследований. См., напр.: Поветкина Н.А. Правовой режим иммунитета бюджета: теоретико-правовой анализ // Журнал российского права. 2015. N 8. С. 101 - 110.

Действительно, в основу правовой формулы регулирования данных отношений может быть положена идея о договорной свободе в регулировании имущественного оборота, но совершенно необходимым видится нормативное определение критериев (требований) к условиям, которые свободно могут быть приняты публичным партнером не только в части выбора объекта партнерских отношений, но и в части определения взаимных прав и обязанностей партнеров, справедливого распределения затрат, выгоды и рисков.
Что же в настоящее время предусмотрено в правовом регулировании отношений публично-частного партнерства в этой части? Изучив положения Федерального закона N 224-ФЗ "О государственно-частном, муниципально-частном партнерстве...", Федерального закона N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", становится очевидным, что материально-правовое регулирование вытесняется, подменяется процедурным - подробным описанием регламента работы, сроков, многочисленными согласованиями.
Кроме того, с одной стороны, нельзя не заметить, что все отчетливее звучат предложения правоприменителей упростить процедуры оформления публично-частного партнерства для регионального и муниципального уровней, поскольку длительные сроки (до 180 дней на рассмотрение тех или иных обращений и согласований), многоэтапные процедуры, многочисленные согласования (проведение предварительных конкурсов, последующих торгов и пр.) существенно отдаляют результат, а следовательно, и положительный эффект публично-частных партнерских отношений. С другой стороны, думается, что не следует идти по пути прямого упрощения процедур, поскольку возникает угроза потери базовой идеи партнерства - масштабности реализуемых проектов, социально-значимого эффекта для населения данной территории.
Таким образом, в настоящее время отмечается заурегулированность процедур публично-частного партнерства при недостатках содержательного (материального) регулирования. Заблуждением видится то, что после определения процедуры сами могут выстроиться материальные отношения. Маловероятно, что только подробная регламентация процедуры в состоянии обеспечить самопроизвольное выстраивание высокоэффективных материальных отношений. Подтверждением этому обстоятельству являются статистические данные Единой информационной системы ГЧП в России <14>. Так, по состоянию на март 2017 г. было зарегистрировано 1 340 проектов государственно-частного партнерства, из них были успешно реализованы (выведены на этап эксплуатации) лишь 426 <15>.
--------------------------------
<14> URL: www.pppi.ru.
<15> Основная часть текущих проектов ГЧП была создана в коммунальной сфере - 901. В сфере энергетики - 133, транспорта - 81, остальные проекты - в области социальной инфраструктуры. URL: http://tass.ru/info/4069221.

Полагаем, что в разрешении обозначенной проблемы весомую роль может и должно сыграть финансовое право. Критерии допустимого участия публичного партнера в отношениях с частным партнером могут быть определены нормами права, а именно финансового, путем нормирования или определения порядка нормирования затрат, выгоды и рисков партнерства, принятия на себя бремени правового регулирования финансово-экономического обоснования публично-частного партнерства и установления условий для участия публичного партнера в проекте.
Анализируя систему отношений публичного и частного партнера в процессе взаимодействия путем объединения усилий и имущества для целей достижения взаимовыгодного результата, становится необходимой оценка роли финансового права. Можно ли согласиться, что определение финансовых (финансово-экономических), а тем более социально-политических показателей публично-частного партнерства (их перечня и содержания) - это предмет исключительного ведения гражданского права, и оно должно осуществляться в рамках реализации общих принципов имущественного оборота по диспозитивной модели: "Как стороны договорятся оценить свои материальные и нематериальные активы, затраты, выгоды, риски и пр..."?
Опираясь на базовые позиции Конституционного Суда РФ о сущности бюджетной системы государства, о роли и значении средств бюджетов для обеспечения интересов общества в целом, реализации конституционных прав граждан <16>, становится очевидным, что публичный интерес требует специального правового режима имущественного оборота с участием публично-правового образования (по вложению и получению материальных, а тем более нематериальных, активов и преимуществ, распределения рисков).
--------------------------------
<16> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса РФ в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

В этой связи возникает серьезная концептуальная доктринальная проблема: какова роль финансового права в правовом регулировании взаимоотношений бизнеса и власти, может ли финансовое право регулировать правовой режим частных фондов денежных средств, процессы, связанные с формированием, распределением и использованием таковых?
Обозначенная проблема в последнее время начинает все более отчетливо звучать в трудах авторитетных специалистов в сфере финансового права. Так, Е.Ю. Грачева отмечает существенные изменения предмета финансового права, одним из направлений которых является расширение, отмечая, что определение его границ только сферой государственных и муниципальных финансов является недостаточным, поскольку вне рамок финансового регулирования остаются такие общественно значимые сферы, как негосударственные пенсионные, страховые и т.п. фонды денежных средств, не относимые к государственным или муниципальным финансам, но предназначенные для финансирования социально значимых мероприятий в обществе <17>. Думается, что такая постановка проблемы выглядит более чем своевременно и актуально. В этой связи предлагается не только поддержать, но и расширить контекст проблематики, определив ее таким образом: может ли финансовое право определять правовой режим в случаях реализации публичных интересов за счет или с участием частных фондов денежных средств не только в безэквивалентном порядке, но и на условиях возмездности? Что выглядело бы, в свою очередь, дополнительной гарантией защиты общественно значимых интересов, обеспечиваемых путем реализации принципов и норм частного права.
--------------------------------
<17> Грачева Е.Ю. Публичность и ее влияние на развитие финансового права // Развитие российского права: новые контексты и поиски решения проблем. III Московский юридический форум. X Международная научно-практическая конференция (Кутафинские чтения): Материалы конференции: В 4 ч. М.: Проспект, 2016. Ч. I. С. 5 - 6.; См., напр.: Кучеров И.И. К вопросу о юридических конструкциях налогов и сборов // Финансовое право. 2010. N 1. С. 22 - 27.

По существу видится допустимым включать такие нормы либо в специальное законодательство о публично-частном партнерстве, либо в бюджетное законодательство. Главное, чтобы был правовой алгоритм (юридическая конструкция - правовая модель) финансового участия публичного субъекта в публично-частном партнерстве не через процедурные нормы, а через юридическую конструкцию расходного обязательства, определяющую справедливый учет вкладываемых ресурсов (как материальных (денежных или иных имущественных), так и нематериальных, но измеримых в сопоставимых масштабах и единицах), распределение положительного результата и рисков. Основные элементы такой юридической конструкции расходного обязательства публично-правового образования должны найти отражение (могут быть заложены) в частноправовом договоре смешанного типа - соглашении о публично-частном партнерстве, соглашении о концессии и пр.
Следует заметить, что финансово-правовое регулирование имеет эффективные примеры создания и использования юридических конструкций (правовых моделей) для целей формирования публичных фондов денежных средств. Таковыми являются юридические конструкции налогов и сборов <18>. Так, из числа шести обязательных элементов налогообложения, определенных в ст. 17 Налогового кодекса РФ, четыре (объект налогообложения, налоговая база, налоговая ставка и налоговый период) характеризуют материальную составляющую налоговой обязанности, и только два (порядок исчисления, порядок и сроки уплаты налога) определяют ее процедурную часть. Полагаем, что опыт юридического моделирования следует развивать применительно к распределению и использованию публичных фондов денежных средств. Более того, первые шаги в этом направлении уже сделаны. Например, Федеральный закон N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (ст. 22), Федеральный закон N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве..." (ст. 10) предусматривают принятие публичным партнером решения в форме специального правового акта, содержащего условия будущего соглашения, включающие определение объекта партнерства и обязанности сторон по реализации проекта, внесение определенных имущественных и неимущественных ресурсов, распределение выгоды и рисков от сотрудничества. Однако, как уже отмечалось, отсутствие нормативно закрепленных критериев оценки видовых характеристик публичного и частного интересов, определения того, что есть баланс между ними, установление масштаба и единицы такого баланса, в частности соотношения затрат, выгоды, распределения рисков (50/50, 40/60, 20/80 и пр.), сдерживает практическую реализацию и снижает эффективность публично-частных партнерских отношений.
--------------------------------
<18> См., напр.: Кучеров И.И. Указ. соч.

Литература

1. Аносова М.М. К вопросу о реализации местных полномочий в жилищно-коммунальном хозяйстве: инициация дискуссии (о проблемах государственно-частного партнерства) // Право и социальное развитие: новая гуманистическая иерархия ценностей: Монография / Под ред. А.В. Габова, Н.В. Путило. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. 272 с.
2. Барков А.В., Серова О.А. Государственно-частное партнерство на рынке социальных услуг в свете развития социального предпринимательства: проблемы гармонизации правового регулирования // Вестник Пермского университета. Сер.: Юридические науки. 2016. N 3.
3. Выдрин И.В. Публично-частное партнерство как форма взаимодействия государства и общества // Современное право. 2015. N 8.
4. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. и др. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Издат. дом Государственного университета - Высшей школы экономики, 2010. 287 с.
5. Грачева Е.Ю. Публичность и ее влияние на развитие финансового права // Развитие российского права: новые контексты и поиски решения проблем. III Московский юридический форум. X Международная научно-практическая конференция (Кутафинские чтения): Материалы конференции: В 4 ч. М.: Проспект, 2016. Ч. I. С. 5 - 6.
6. Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. 27 с.
7. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М., 2009. 400 с.
8. Качкин Д.В., Репин В.В. Соглашение о государственно-частном партнерстве как гражданско-правовой договор // Закон. 2015. N 10.
9. Козлова Е.Б. Система договоров, направленных на создание объектов недвижимости. М.: КОНТРАКТ, 2013. 366 с.
10. Кондратьева У.Д. Правовые риски государственно-частного партнерства в современной России // Современное право. 2015. N 9.
11. Кучеров И.И. К вопросу о юридических конструкциях налогов и сборов // Финансовое право. 2010. N 1. С. 22 - 27.
12. Поветкина Н.А. Правовой режим иммунитета бюджета: теоретико-правовой анализ // Журнал российского права. 2015. N 5.
13. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. 528 с.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑