• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 777-08-62 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
14.11.2017

Проект Федерального закона № 313283-7 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части введения административной ответственности за незаконную реализацию входных билетов на матчи чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года" направлен на обеспечение выполнения правительственных гарантий, а также установления административной ответственности за незаконную реализацию входных билетов на матчи чемпионата мира.

31.10.2017

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 8 Закона Российской Федерации "О трансплантации органов и (или) тканей человека» и статью 47 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" направлен на ликвидацию отсутствия в настоящее время в российском законодательстве максимально понятной процедуры выражения отказа человека на изъятие его  органов после смерти, что в свою очередь,  вызывает обоснованное недоверие населения к самому институту посмертного донорства.

26.10.2017

Проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» в части регулирования использования электронных курительных устройств" вводится ряд новелл, направленных на регулирование правоотношений, связанных с использованием электронных курительных устройств.

Все статьи > Реформа избирательного законодательства 2016 года: электоральная либерализация или ужесточение? (Вискулова В.В.)

Реформа избирательного законодательства 2016 года: электоральная либерализация или ужесточение? (Вискулова В.В.)

Дата размещения статьи: 15.11.2017

Реформа избирательного законодательства 2016 года: электоральная либерализация или ужесточение? (Вискулова В.В.)

Более чем двадцатилетний период развития отечественной избирательной системы характеризуется формированием многих правовых традиций. Однако слишком частые, детальные до казуистики электоральные реформы не обеспечивают устойчивого и целостного правообразования. Субъективно-творческий подход законодателя к конструированию норм избирательного права нередко превалирует над объективностью регулируемых общественных отношений. Видоизменяя правовые нормы, законодатель направляет электоральные отношения в новое русло, обусловленное новыми политическими реалиями. Делая же это слишком часто, да еще и накануне избирательных кампаний, депутаты создают немалые сложности правоприменителям - кандидатам, политическим партиям, избирательным комиссиям и - что не менее важно - избирателям. В итоге целостные законы о выборах появляются лишь за месяц-другой до старта избирательной кампании, а проводимые по ним выборы нередко доказывают непродуманность электоральных реформ.

Важно понять цели такого срочного опережающего законодательного видения регулируемых избирательных правоотношений и причины их скоропалительной корректировки. Ведь опережение в правотворчестве, как отмечает Д.А. Керимов, позволяет учитывать с высокой степенью вероятности отдаленные последствия правового регулирования <1>. Каковы они? В каких условиях будут проходить новые выборы - электоральной либерализации или ужесточения норм? Насколько моделируемые законодателем цели будут достижимы на практике? И насколько заявленные цели удачно воплощены в нормативных формулах?

--------------------------------

<1> Керимов Д.А. Методология права: Предмет, функции, проблемы философии права. 5-е изд. М., 2009. С. 105 - 106.

 Прежде чем пытаться ответить на эти вопросы, обратимся к статистике.

В годы проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации количество законов, вносящих поправки в действовавшее федеральное избирательное законодательство до момента назначения кампаний, было следующим:

Наименование федерального закона, в который вносились изменения

1995 год

1999 год

2003 год

2007 год

2011 год

2016 год

Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации <2>

0

1

3

6

7

4

О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации <3>

0

0

4

4

6

4

 --------------------------------

<2> Имеются в виду: Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", Федеральные законы от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ, от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Далее - рамочные Федеральные законы.

<3> Рассматриваются Федеральные законы от 21 июня 1995 г. N 90-ФЗ, от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ, от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ, от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ, от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Далее - Федеральные законы о парламентских выборах.

 Причем срок действия актуальной редакции соответствующего федерального закона о парламентских выборах до момента назначения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации приблизительно составил: в 1995 г. - 1 месяц, в 1999 г. - 1,5 месяца, в 2003 г. - 2,5 месяца, в 2007 г. - 1,5 месяца, в 2011 г. - 1 месяц, в 2016 г. - 2 месяца. В.В. Комарова, исследуя исторический путь развития системы нормативного регулирования избирательных отношений в нашей стране и оценивая соотношение преемственности и обновления в избирательном праве России, делает вывод о явном дисбалансе в сторону обновления <4>. Но не до такой же степени! Разве можно за столь короткие сроки и в условиях столь частых правовых новелл организовать масштабную квалифицированную юридическую подготовку участников избирательного процесса? Или эта подготовка не очень нужна из-за незначительности реформ? На наш взгляд, отрицательный ответ на эти вопросы очевиден.

--------------------------------

<4> Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России. М., 2006. С. 197.

 В 2016 г. незадолго до наступления единого дня голосования были приняты, как уже отмечалось, четыре федеральных закона, внесшие изменения в рамочный Федеральный закон 2002 г. и Федеральный закон о парламентских выборах 2014 г. Их тактической целью в науке называлось проведение избирательной кампании 18 сентября 2016 г. в соответствии с действующим законодательством, стратегической целью - подготовка изменений в законодательство о выборах по итогам кампании <5>.

--------------------------------

<5> Старостина И.А. На пути к федеральным парламентским выборам 2016 года: конституционно-правовые новеллы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 8. С. 37 - 43.

 Проанализируем их основное содержание, постараемся выявить нормативные цели, реализованные в практике единого дня голосования 18 сентября 2016 г., прогнозируя грядущие тенденции в правотворчестве.

1. Федеральный закон от 15 февраля 2016 г. N 29-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статью 33 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в части деятельности наблюдателей" <6> по своему содержанию шире, чем заявлено в наименовании нормативного акта. Так, этим документом введено ограничение для кандидатов, избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, на количество прекращений полномочий и назначений нового члена комиссии с правом совещательного голоса вместо выбывшего в отношении одной и той же комиссии - не более чем пять раз. Очевидно, ставилась цель упорядочения избирательного процесса, положительно сказавшаяся на практике выборов.

--------------------------------

<6> СЗ РФ. 2016. N 7. Ст. 917.

 Рассматриваемым документом были скорректированы и пределы гласности в работе избирательных комиссий: наряду с общей нормой о праве кандидата, зарегистрированного данной либо вышестоящей комиссией, либо его уполномоченного представителя по финансовым вопросам или его доверенного лица, уполномоченного представителя или доверенного лица избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидата из указанного списка присутствовать на всех заседаниях комиссии, появилось ограничение - на заседании комиссии, на котором будет рассматриваться вопрос о регистрации кандидата, списка кандидатов, вправе присутствовать соответственно выдвинутый кандидат либо его уполномоченный представитель по финансовым вопросам, уполномоченный представитель избирательного объединения. Следовательно, присутствие на заседании допустимо именно в отношении "своей" регистрации.

Соответствующая норма прямо не сконструирована как запрещающая и на первый взгляд носит управомочивающий характер. Но сильно ли это отличает ее по последствиям, например, от такого правового запрета, который содержится в некоторых положениях о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации муниципального образования <7>, когда на заседании представительного органа муниципального образования во время выступления и ответов кандидата на заданные вопросы присутствие других кандидатов прямо не допускается? Очевидно, что нет. Следуя из принципа публичных отношений - "Запрещено все, что не разрешено законом", цель упорядочения избирательного процесса здесь тоже прослеживается, что значительно упрощает работу избирательных комиссий, но по сути своей ограничивает права конкурентов на гласность всех электоральных процедур.

--------------------------------

<7> См., например, п. 5.2 Порядка проведения конкурса на замещение должности Главы администрации города Ульяновска и условий контракта, утв. решением Ульяновской Городской Думы от 14 марта 2012 г. N 33 (в ред. от 29 июня 2016 г.); п. 36 Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности Главы администрации ЗАТО города Заречного Пензенской области, назначаемого по контракту, утв. решением Собрания представителей г. Заречного от 30 января 2009 г. N 632 (в ред. от 23 сентября 2015 г.) // По материалам Справочно-правовой системы "КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство".

 

Новые правила об участии в выборах наблюдателей тоже носят ограничительный характер: политическая партия, иное общественное объединение, зарегистрированный кандидат (в случаях, предусмотренных федеральным законом, - доверенное лицо зарегистрированного кандидата) отныне вправе назначить в каждую комиссию не более двух наблюдателей, которые имеют право поочередно осуществлять наблюдение в помещении для голосования. Одно и то же лицо может быть назначено наблюдателем только в одну комиссию, при этом список назначенных в участковые комиссии наблюдателей представляется партией, иным общественным объединением, зарегистрированным кандидатом в соответствующую территориальную комиссию, а при проведении выборов в органы местного самоуправления - в соответствующую избирательную комиссию муниципального образования или иную предусмотренную законом комиссию, не позднее чем за три дня до дня голосования (досрочного голосования).

В первоначальном варианте данная формула, предложенная депутатами фракции КПРФ в Государственной Думе Г.А. Зюгановым, В.И. Кашиным, А.Ю. Русских, Н.В. Арефьевым, И.И. Никитчуком, содержала лишь одно ограничение - на назначение одним зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, общественным объединением не более пяти наблюдателей в каждую комиссию. Мотивировка состояла в том, что "на выборах 13 сентября 2015 года имела место ситуация, когда фактически под видом заключения договора об осуществлении полномочий наблюдателя кандидаты совершали подкуп большого числа избирателей, которые предъявляли в избирательную комиссию документ о направлении их в качестве наблюдателя, голосовали и покидали избирательный участок. Общее время таких наблюдателей в помещении комиссии составляло не более 5 - 10 минут, после чего приходил следующий наблюдатель. И такая ситуация имела место в течение всего дня голосования" <8>. Что, по мнению авторов законопроекта, наряду с нелимитируемой возможностью досрочного прекращения полномочий члена комиссии с правом совещательного голоса и передачи таких полномочий иному лицу затрудняло работу избирательных комиссий и способствовало нарушениям на выборах.

--------------------------------

<8> См.: пояснительная записка к проекту N 888059-6 Федерального закона "О внесении изменений в статьи 29 и 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статью 33 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". URL: www.asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/.

 Первую часть этого утверждения признаем заслуживающей внимания. Со второй - согласиться сложно, поскольку в Сведениях о заявленных нарушениях избирательного законодательства в ходе избирательных кампаний в субъектах Российской Федерации по выборам в единый день голосования 13 сентября 2015 года, размещенных на официальном сайте ЦИК России, нам не встретились данные об описанных в пояснительной записке событиях <9>. Одно несомненно - ко второму чтению рассматриваемого документа были изменены и его название, и концепция, и содержание, что вызвало протесты со стороны представителей фракций КПРФ и ЛДПР в Государственной Думе. Председатель Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций Я.Е. Нилов (фракция ЛДПР), выступая на сессии, назвал предлагаемые новации "уничтожением института наблюдения за выборами", "зачисткой наблюдателей", "ударом по оппозиционным партиям", поскольку предварительное представление в комиссии списков наблюдателей заранее позволит определить места, где их не будет <10>. Д.Ф. Вяткин, напротив, отмечал, что ко второму чтению в законопроект внесены дополнительные гарантии как для наблюдателей, так и для членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса.

--------------------------------

<9> URL: www.cikrf.ru/news/relevant/2015/12/16/02.html.

<10> По материалам стенограммы заседаний Государственной Думы 29 января 2016 года. URL: transcript.duma.gov.ru/node/4418/.

 Конечно, на практике реализация рассматриваемой нормы вызвала большие вопросы. Во-первых, избирательные участки в исключительных случаях могут образовываться и за три дня до дня голосования, что создавало правовую коллизию по своевременному представлению списков назначенных наблюдателей. Этот вопрос был разрешен Разъяснениями ЦИК России, утвержденными Постановлением от 2 сентября 2016 г. N 46/463-7 <11>, согласно которым в вышеназванном случае список наблюдателей мог быть представлен в течение трех дней до дня голосования в территориальную избирательную комиссию либо в день голосования - в участковую избирательную комиссию.

--------------------------------

<11> Постановление ЦИК России от 2 сентября 2016 г. N 46/463-7 "О Разъяснениях порядка работы со списками наблюдателей, представляемыми в территориальные избирательные комиссии при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва" // Вестник ЦИК России. 2016. N 17.

 Во-вторых, оставался открытым кадровый вопрос с наблюдателями. Не секрет, что кандидаты и политические партии не были заинтересованы "раскрывать" своих наблюдателей заблаговременно (ведь в представляемых в территориальные комиссии списках указывались и адреса места жительства, и контактные телефоны наблюдателей), опасаясь административного давления на людей и, очевидно, не слишком уж им и доверяя. Хорошую лазейку в этой ситуации содержал п. 11 вышеназванных Разъяснений, предусматривающий, что если после представления списка назначенных наблюдателей в территориальную избирательную комиссию наступили обстоятельства, по которым наблюдатель по уважительной причине (болезнь, командировка и др.) не мог присутствовать в день голосования на избирательном участке, политическая партия, кандидат были вправе до дня голосования (досрочного голосования) назначить вместо этого наблюдателя другого, письменно уведомив об этом соответствующую территориальную избирательную комиссию.

Поскольку механизм проверки этой самой уважительности нормативно не регламентирован, да и вряд ли он может быть реализован в условиях предвыборного цейтнота за три дня до дня голосования, недобросовестные кандидаты и политические партии получили почти неограниченные возможности для провокации "эпидемий" среди своих наблюдателей накануне выборов (справедливости ради заметим, что в практике амурских выборов 18 сентября 2016 г. случаи замены наблюдателей были единичны). Теоретически это могло воспрепятствовать тем ситуациям, которых опасались авторы первоначального варианта законопроекта - депутаты фракции КПРФ в Государственной Думе, но полностью их не исключало. Так стоило ли все эти усложненные новации затевать? Если цель рассмотренной новеллы состояла в дополнительном контроле за деятельностью партий и кандидатов, то она вряд ли была достигнута, лишь вызвав у них подозрения в очередном "подвохе" со стороны властных структур. Электоральная действительность не показала, на наш взгляд, видимого позитивного эффекта этой нормы и гарантирования ею прав какой-либо группы участников избирательного процесса. Возможно, от этой практики в будущем стоит отказаться.

Напротив, расширение полномочий наблюдателей за счет возможности производить в помещении для голосования (с того места, которое определено председателем участковой комиссии) фото- и (или) видеосъемку, предварительно уведомив об этом председателя, заместителя председателя или секретаря участковой комиссии, - доказательство электоральной либерализации. Особенно с учетом того факта, что на выборах 18 сентября 2016 г. отдельные технологии видеонаблюдения и трансляции изображения, в том числе в сети Интернет, в субъектах Российской Федерации могли применяться по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации <12> и были задействованы в 24 регионах России <13>. В отличие от тотального их применения на федеральных выборах 2012 г. Цель - придание дополнительной гласности избирательному процессу - рассматриваемой новацией обеспечивалась безоговорочно; в будущем ее реализацию следует только приветствовать.

--------------------------------

<12> Согласно Постановлению ЦИК России от 31 августа 2016 г. N 45/453-7 "О применении отдельных технологий видеонаблюдения и трансляции изображения, в том числе в сети Интернет, на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации" // Вестник ЦИК России. 2016. N 16.

<13> По материалам выступления заместителя Председателя ЦИК России Н.И. Булаева на заседании ЦИК России 23 сентября 2016 года. URL: www.cikrf.ru/vid/meeting/2016/09/23/20160923_zased56.html.

 Либерализацией избирательного законодательства в интересах гражданского общества можно считать и возможность немедленного отстранения членов участковой комиссии от участия в ее работе, а наблюдателей и иных лиц - удаления из помещения для голосования при нарушении законодательства Российской Федерации о выборах только в случае установления факта такого нарушения в судебном порядке. Соответствующую норму Федерального закона от 15 февраля 2016 г. N 29-ФЗ одновременно можно рассматривать и как пресекающую произвольные действия избирательных комиссий как органов, действующих от лица государства, по удалению наблюдателей. То есть ужесточающую правила выборов, исключающую возможность административного произвола. Исполнение соответствующего судебного решения обеспечивали правоохранительные органы (заметим, что запрета удалять граждан из помещения для голосования силами полиции без санкции суда при нарушении общественного порядка нет).

В Российской Федерации рассматриваемая новация на федеральных выборах 2016 г. фактически не получила практической реализации - из 427 053 наблюдателей удален по суду был только один человек <14>. Что, возможно, свидетельствует о достижении либеральной цели законодателя. Либо (что представляется нам более вероятным) о вынужденной толерантности членов избирательных комиссий к нарушителям, порожденной крайне сложным механизмом такого удаления в условиях значительной территориальной удаленности судов.

--------------------------------

<14> По материалам выступления Председателя ЦИК России Э.А. Памфиловой на заседании ЦИК России 23 сентября 2016 года // Там же.

 2. Федеральный закон от 9 марта 2016 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в статью 51 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в статью 65 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <15> обязал избирательные объединения, зарегистрировавшие списки кандидатов, зарегистрированных кандидатов участвовать в совместных агитационных мероприятиях. Соответственно, на федеральных выборах в совместном агитационном мероприятии, проводимом на канале организации телерадиовещания в рамках эфирного времени, предоставленного политическим партиям, участвовали только лично зарегистрированные кандидаты, выдвинутые данной политической партией. В совместном агитационном мероприятии, проводившемся на канале организации телерадиовещания в рамках эфирного времени, предоставленного зарегистрированным кандидатам, зарегистрированные кандидаты участвовали тоже только лично. В случае невыполнения данной обязанности политической партией, зарегистрированным кандидатом причитавшаяся им доля эфирного времени распределялась между другими участниками совместного агитационного мероприятия (в том числе если в совместном агитационном мероприятии мог принять участие только один участник).

--------------------------------

<15> СЗ РФ. 2016. N 11. Ст. 1492.

 Очевидно, подобная императивность законодателя была вынужденной мерой - 6 466 зарегистрированных кандидатов, участвовавших в выборах депутатов Государственной Думы седьмого созыва, с избытком обеспечивали необходимое избирателям информационное поле, что в условиях привлечения к совместным агитационным мероприятиям кандидатов, политических партий еще и доверенных лиц, уполномоченных представителей создало бы дополнительную путаницу. Можно сказать, что объективность регулируемых общественных отношений подтвердила практическую целесообразность закона.

3. Федеральный закон от 9 марта 2016 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" <16> внес наиболее многочисленные коррективы в рамочный Федеральный закон 2002 г. и в Федеральный закон о парламентских выборах 2014 г. по сравнению с остальными тремя законами, менявшими их содержание накануне федеральной избирательной кампании.

--------------------------------

<16> СЗ РФ. 2016. N 11. Ст. 1493.

 В числе изменений - введение нормы о том, что на заседаниях избирательной комиссии при установлении ею итогов голосования, определении результатов выборов, а также при подсчете голосов избирателей были вправе присутствовать представители средств массовой информации, работавшие в редакциях средств массовой информации на основании заключенного не менее чем за два месяца до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов трудового или возмездного гражданско-правового договора, прошедшие аккредитацию. Порядок аккредитации был установлен ЦИК России <17>. Заявки на аккредитацию для осуществления указанных полномочий должны были подаваться редакцией средства массовой информации в комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования (досрочного голосования). На парламентских выборах 2016 г. избирательными комиссиями были рассмотрены и удовлетворены заявки на аккредитацию 7 566 представителей 2 350 средств массовой информации <18>.

--------------------------------

<17> Постановление ЦИК России от 11 июля 2016 г. N 18/134-7 "О Порядке аккредитации представителей средств массовой информации для присутствия в помещениях для голосования и при установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума на выборах, референдумах, проводимых 18 сентября 2016 года" // Вестник ЦИК России. 2016. N 13.

<18> По материалам выступления Председателя ЦИК России Э.А. Памфиловой на заседании ЦИК России 23 сентября 2016 года. URL: www.cikrf.ru/vid/meeting/2016/09/23/20160923_zased56.html.

 Очевидно, что подобное "закручивание гаек" было вынужденной мерой с учетом опыта прошлых федеральных избирательных кампаний, поскольку давало время избирательным комиссиям предупредить появление в помещениях для голосования лиц, под видом журналистов несуществующих СМИ устраивающих провокации и последующие "вбросы" дезинформации. В отношении же представителей зарегистрированных СМИ действовал уведомительный характер аккредитации без права проверки избирательными комиссиями подлинности подаваемых главными редакторами документов на журналистов. Отсутствие громких дел с участием сотрудников аккредитованных СМИ по масштабной провокации скандалов, искажению фактов на прошедших федеральных выборах не позволяет усомниться в эффективности проведенной реформы.

Ряд новшеств был связан с последствиями изменения кандидатами персональных данных. Так, если кандидат менял фамилию, или имя, или отчество и включался в федеральный список кандидатов, в ЦИК России представлялись заверенные уполномоченным представителем политической партии копии соответствующих документов; если кандидат выдвигался по одномандатному округу - соответствующие документы представлялись в окружную избирательную комиссию. При этом если кандидат менял фамилию, или имя, или отчество в период избирательной кампании либо в течение года до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, в бюллетене также указывались прежние фамилия, имя, отчество кандидата. Если же фамилии, имена и отчества двух и более кандидатов совпадали полностью, сведения о кандидатах по новым правилам размещались в избирательном бюллетене в соответствии с датами рождения кандидатов (первыми указывались сведения о старшем кандидате).

Соответствующее правило было весьма удачным способом пресечения технологии выдвижения кандидатов-двойников, которая в 2016 г. фактически не использовалась, и позволяло избирателям точно идентифицировать будущих народных избранников.

Закон распространил правила проведения предвыборной агитации на сетевые издания, а также впервые прямо подтвердил возможность сохранения на прежних местах в день голосования агитационных печатных материалов, ранее изготовленных в соответствии с законом и размещенных в установленном законом порядке на рекламных конструкциях или иных стабильно размещенных объектах (что можно рассматривать следствием не всегда эффективной на практике "борьбы" с не убранными в день голосования билбордами и баннерами кандидатов, партий). Мерой по либерализации федерального избирательного законодательства стало и увеличение предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу на федеральных выборах, с 15 до 40 миллионов рублей.

4. Федеральным законом от 5 апреля 2016 г. N 92-ФЗ "О внесении изменений в статьи 48 и 54 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 62 и 68 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <19> был введен абсолютный запрет на привлечение к предвыборной агитации лиц, не достигших на день голосования возраста 18 лет, в том числе на использование изображений и высказываний таких лиц в агитационных материалах (раньше исключение делалось для изображений детей кандидатов).

--------------------------------

<19> СЗ РФ. 2016. N 15. Ст. 2054.

 На использование в агитационных материалах высказываний физического лица, не имеющего в соответствии с законом права проводить предвыборную агитацию, об избирательном объединении, выдвинувшем список кандидатов, кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, о кандидате (кандидатах) также был введен запрет. Напомним, ранее существовала норма, согласно которой ссылка в агитационных материалах на высказывание физического лица, не имеющего в соответствии с законом права проводить предвыборную агитацию, допускалась только в случае, если это высказывание было обнародовано до официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов. При этом в ссылке должны были указываться дата (период времени) обнародования этого высказывания и наименование средства массовой информации, в котором оно было обнародовано.

По новым правилам размещение в агитационных материалах изображений физического лица разрешалось только в случаях использования избирательным объединением изображений выдвинутых им на соответствующих выборах кандидатов (в том числе в составе списка кандидатов), включая кандидатов среди неопределенного круга лиц, а также использования кандидатом своих изображений, в том числе среди неопределенного круга лиц. При этом получение согласия на использование соответствующих изображений не требовалось.

Очевидно, что полезная цель, поставленная законодателем, - сузить "наглядное" агитационное поле кругом кандидатов, абсолютно исключив из него лиц, не имеющих права проводить предвыборную агитацию, все же не была достигнута. Благодаря правоприменительной практике! В соответствии с которой под изображениями физического лица, недопустимыми в агитационных материалах, стали пониматься оригинальные изображения, к которым не относились узнаваемые, но технически "подработанные" фотографии, рисунки, картины, мультипликационные персонажи и т.д. <20>. Чем партии и кандидаты активно пользовались. В перспективе существующую законодательную формулу нужно будет редактировать.

--------------------------------

<20> Иванов М., Смелова А. ЦИК разрешил рисовать на выборах. В агитации можно будет использовать лица, но не все. URL: www.kommersant.ru/doc/3065810.

 Характеризуя выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва с учетом вышеназванных правовых новелл, добавим, что они проходили при общей тенденции либерализации самого законодательства о парламентских выборах. Это и возвращение смешанной модели избирательной системы, института самовыдвижения кандидатов, и максимальное увеличение количества политических партий, имеющих в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать кандидатов, списки кандидатов <21>, и более чем троекратное увеличение числа политических партий, освобожденных от сбора подписей в 2016 г. по сравнению с 2011 г. (с четырех до четырнадцати).

--------------------------------

<21> Таких партий, по данным департамента по делам некоммерческих организаций Министерства юстиции Российской Федерации, было 74. Материалы по состоянию на 17 июня 2016 г. размещены на сайте ЦИК России. URL: www.cikrf.ru/politparty/MinUst/20160622.html.

 Положительно зарекомендовала себя практика расширения электорального корпуса - наделение правом избирать депутата по одномандатному избирательному округу граждан Российской Федерации, достигших на день голосования возраста 18 лет, зарегистрированных по месту пребывания на территории этого одномандатного избирательного округа не менее чем за три месяца до дня голосования и включенных в список избирателей на этом избирательном участке на основании личных письменных заявлений, поданных в соответствующую территориальную избирательную комиссию за 60 - 21 день до дня голосования. Избиратели, подавшие соответствующее заявление, включались в список избирателей на избирательном участке по месту временного пребывания до передачи списка в участковую избирательную комиссию. В случае составления списка избирателей участковой избирательной комиссией избиратель включался в список избирателей на основании переданного из территориальной избирательной комиссии заявления. Информация об этом передавалась в том числе с использованием ГАС "Выборы" в территориальную или участковую избирательную комиссию по месту жительства избирателя для исключения двойного учета избирателей.

Как показал опыт реализации этой нормы в Амурской области, данный институт был востребован в Амурском одномандатном избирательном округе N 71 - в списки избирателей по месту временного пребывания на основании личных письменных заявлений, поданных в территориальные избирательные комиссии за 60 - 21 день до дня голосования, было включено 209 избирателей. Вместе с тем многие обращения приходили за рамками 21-дневного пресекательного срока и не могли удовлетворяться. Возможно, законодателю следует подумать над этой проблемой к следующим федеральным выборам.

В то же время отдельные новации федеральной избирательной кампании 2016 г., призванные, казалось бы, гарантировать избирательные права граждан, к мерам либерализации явно не относились. Например, упразднение ранее существовавшего отдельного порядка участия в выборах избирателей, обучающихся по очной форме обучения и зарегистрированных по месту пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения). Если в 2011 г. такие граждане включались в списки избирателей по месту нахождения общежитий (образовательных учреждений), при этом соответствующая информация передавалась в участковые избирательные комиссии избирательных участков, где данные избиратели были включены в список избирателей по месту жительства, для исключения их из списка избирателей по месту жительства, то в 2016 г. все изменилось. Был установлен единый порядок включения избирателей в списки, без каких-либо исключений для граждан, обучающихся по очной форме обучения.

Рассматривая обращения о порядке реализации активного избирательного права студентов и аспирантов, находящихся в день голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации вне места жительства, не получивших открепительные удостоверения и не включившихся в список избирателей по личному заявлению на основании ч. 11 ст. 17 Федерального закона о парламентских выборах 2014 г. <22>, ЦИК России рекомендовал указанных избирателей включать в списки на основании ч. 6 ст. 17 вышеназванного Федерального закона (согласно которой избиратели, находящиеся в местах временного пребывания, не имевшие возможности получить открепительное удостоверение, решением участковой избирательной комиссии могут быть включены в список избирателей на избирательном участке по месту их временного пребывания на основании личного письменного заявления, поданного в участковую избирательную комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования) <23>. Однако появившаяся за неделю до дня голосования рекомендация ЦИК России в силу явного запаздывания не могла организационно "повернуть вспять" подготовку голосования сотен тысяч человек. Да и справедливо отмечаемый в юридической литературе особый интерес этой категории избирателей в решении вопросов государственного или местного значения той территории, где они проходят обучение <24>, вызвал на практике достаточно негативные отзывы предпринятой новации. "Слом" ранее сложившейся многолетней системы голосования студентов, возможно, и был обусловлен заботой о реализации их избирательных прав дома, по месту жительства, но был ли он научно, эмпирически обоснован? Подтверждений этому нет!

--------------------------------

<22> Имеется в виду норма, согласно которой избиратель, зарегистрированный по месту пребывания на территории соответствующего избирательного участка не менее чем за три месяца до дня голосования, может быть включен в список избирателей на этом избирательном участке на основании личного письменного заявления, поданного в соответствующую территориальную избирательную комиссию за 60 - 21 день до дня голосования.

<23> См. статью "Как проголосовать студентам и аспирантам". URL: www.cikrf.ru/news/relevant/2016/09/12/01.html.

<24> Худолей К.М., Худолей Д.М. О голосовании на выборах студентов очной формы обучения, зарегистрированных по месту временного пребывания в общежитиях // Российский юридический журнал. 2016. N 3. С. 100.

 Проведенный в настоящей статье анализ показывает, что реформа избирательного законодательства 2016 г. была двойственна по своей природе: с одной стороны, содержала немало дополнительных свобод, с другой - обилие ограничений, не всегда представляющих эмпирическую ценность. Целостного правообразования в полной мере не получилось. Многие элементы электоральной либерализации и даже нормативного ужесточения правил выборов доказали свою эффективность и были своевременны и востребованы, но в некоторых случаях реформа привела к объемной бессмысленной бумажной работе как кандидатов, партий, так и избирательных комиссий.

Очевидно, что новизна политических реалий, о которой так часто говорят депутаты и сами организаторы выборов накануне избирательных кампаний, нередко оказывается видимостью, а очередная "новация" есть не что иное, как повторение ранее пройденного. Одно несомненно: практика единого дня голосования 18 сентября 2016 г. подсказала дальнейшие перспективные направления модернизации избирательного законодательства, среди которых назовем уход от излишней его детализации, упрощение процедуры выдвижения кандидатов, списков кандидатов, повышение доверия к политическим партиям и кандидатам (например, в вопросах назначения наблюдателей, проведения наглядной агитации), повышение доверия к избирателям (например, в вопросе учреждения более лояльных сроков обращения избирателей, зарегистрированных по месту пребывания на территории одномандатных избирательных округов не менее чем за три месяца до дня голосования, для реализации активного избирательного права на федеральных выборах). Начатое в декабре прошлого года очередное обновление избирательного законодательства <25> пока носит "точечный", технический характер, комплексно не учитывая приобретенный страной 18 сентября электоральный опыт.

--------------------------------

<25> Имеется в виду Федеральный закон от 28 декабря 2016 г. N 474-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N 298. 2016. 30 декабря.

 И стоит, наконец, воздержаться от скоропалительных реформ накануне назначения избирательных кампаний и бесконечного объявления новым того в электоральной сфере, что является хорошо забытым старым. Да, как справедливо отмечает С.А. Авакьян, осуществление публичной власти нельзя воспринимать как прямолинейный процесс <26>. Но нужно помнить, что долгожданная за 20 лет стабилизация избирательного законодательства - залог проведения грамотных, легитимных выборов.

--------------------------------

<26> Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 5 - 11.

 Литература

1. Авакьян С.А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения / С.А. Авакьян // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 10. С. 5 - 11.

2. Иванов М. ЦИК разрешил рисовать на выборах. В агитации можно будет использовать лица, но не все / М. Иванов, А. Смелова. URL: www.kommersant.ru/doc/3065810.

3. Керимов Д.А. Методология права: Предмет, функции, проблемы философии права. 5-е изд. / Д.А. Керимов. М., 2009. 521 с.

4. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России / В.В. Комарова. М., 2006. 560 с.

5. Старостина И.А. На пути к федеральным парламентским выборам 2016 года: конституционно-правовые новеллы / И.А. Старостина // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 8. С. 37 - 43.

6. Худолей К.М. О голосовании на выборах студентов очной формы обучения, зарегистрированных по месту временного пребывания в общежитиях / К.М. Худолей, Д.М. Худолей // Российский юридический журнал. 2016. N 3. С. 100 - 108.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑