• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 777-08-62 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
14.11.2017

Проект Федерального закона № 313283-7 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части введения административной ответственности за незаконную реализацию входных билетов на матчи чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года" направлен на обеспечение выполнения правительственных гарантий, а также установления административной ответственности за незаконную реализацию входных билетов на матчи чемпионата мира.

31.10.2017

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 8 Закона Российской Федерации "О трансплантации органов и (или) тканей человека» и статью 47 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" направлен на ликвидацию отсутствия в настоящее время в российском законодательстве максимально понятной процедуры выражения отказа человека на изъятие его  органов после смерти, что в свою очередь,  вызывает обоснованное недоверие населения к самому институту посмертного донорства.

26.10.2017

Проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» в части регулирования использования электронных курительных устройств" вводится ряд новелл, направленных на регулирование правоотношений, связанных с использованием электронных курительных устройств.

Все статьи > Проблемы применения ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством и пути их преодоления (Шайхуллин М.С.)

Проблемы применения ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством и пути их преодоления (Шайхуллин М.С.)

Дата размещения статьи: 23.11.2017

Проблемы применения ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством и пути их преодоления (Шайхуллин М.С.)

Важной гарантией развития местного самоуправления в Российской Федерации является юридическая ответственность органов и должностных лиц местных органов. Согласно ст. 70 Федерального закона N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131), органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 29 июня 2015 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 11 июля 2015 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. 6 окт. Ст. 3822.

Согласно ст. 71 ФЗ N 131 основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с ФЗ N 131. В свою очередь, население вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с ч. 2 ст. 71 ФЗ N 131.
Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке (ч. 2 ст. 24 ФЗ N 131). Эта норма является императивной, поскольку в качестве оснований отзыва выступают именно: а) конкретные противоправные решения или действия (бездействие); б) подтверждение суда или арбитражного суда, свидетельствующее о решениях или действиях (бездействии), носящих противоправный характер.
По мнению Верховного Суда РФ, в случае нарушения Конституции РФ, законов, злоупотребления своими полномочиями, невыполнения возложенных на них населением муниципального образования обязанностей, принятия противоправных решений, неосуществления или ненадлежащего осуществления своих задач, непринятия мер по исполнению судебного решения <2>, невыполнения местными органами возложенных на них населением обязанностей, неосуществления своих функций органы местного самоуправления несут ответственность перед населением и государством <3>.
--------------------------------
<2> Определение Верховного Суда РФ от 9 августа 2006 г. N 77-Г06-3: "В удовлетворении заявления о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Липецкой области "О роспуске представительного органа города Ельца Липецкой области - Елецкого городского Совета депутатов" от 18 апреля 2006 г. отказано правомерно, так как представительный орган местного самоуправления обоснованно привлечен к ответственности в виде роспуска и прекращения деятельности в связи с неустранением недостатков в Уставе города в установленный срок и процедура реализации ответственности правомерно завершена принятием Закона". Документ не был опубликован.
<3> Определение Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 г. N 33-Г06-19. Документ не был опубликован.

Часть 2 ст. 24 ФЗ N 131 предоставляет "отзываемому лицу" всего одну гарантию, предполагающую возможность воспользоваться правом на объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Вместе с тем это не исключает возможности отзываемых лиц воспользоваться конституционными гарантиями права на судебную защиту и другими гарантиями, предусмотренными Конституцией РФ. Проблемой остается то, что согласно ч. 1 ст. 71 ФЗ N 131 основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований. Уставы же муниципальных образований отсылают регулирование порядка отзыва к федеральному закону. Например, в соответствии со ст. 51 Устава города Кирова ответственность депутатов городской Думы перед населением наступает в случае нарушения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Устава и законов Кировской области, настоящего Устава в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Н.А. Петрова считает, что правовое регулирование вопросов отзыва выборных лиц должен взять на себя только федеральный законодатель для исключения произвольности в регулировании этого вопроса в регионах и на местах <4>. Но основания для отзыва устанавливаются каждым муниципальным образованием самостоятельно <5>. На наш взгляд, было бы правильнее, если бы представительные органы муниципальных образований в своих решениях детально закрепили процедуру отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Во всяком случае, это позволило бы исключить правотворческую практику дублирования муниципальными правовыми актами положений ФЗ N 131. Кроме того, анализ решений представительных органов муниципальных образований показывает, что во многих из них отсутствуют положения о юридических гарантиях депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в процессе осуществления отзыва.
--------------------------------
<4> Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12.
<5> Гуркова С.Г. Некоторые проблемы реализации муниципально-правовой ответственности на примере отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. N 2. С. 141.

В муниципальных правовых актах следовало бы закрепить следующие гарантии депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при отзыве: а) право присутствовать на собрании по организации инициативной группы; б) право дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва; в) при даче объяснений использовать информационные технологии, позволяющие в удаленном доступе дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва; г) право встретиться с избирателями для дачи им пояснений по поводу тех обстоятельств, которые послужили основанием для отзыва; д) право создания, регистрации доверенной группы, которая будет проводить работу против отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; е) гарантии полномочий доверенных лиц; ж) право назначения наблюдателей, которые будут находиться в помещении для голосования; з) пользоваться услугами представителя в процедуре проведения отзыва; и) право обжалования; к) право требовать отмены решения об итогах голосования; л) право обжалования решения комиссии об итогах голосования в суд.
Дополнительную гарантию права депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при отзыве образует учет "реакции населения", выраженной на собраниях в устной форме и засвидетельствованной на видеоносителях, что позволяет избежать нарушений законности при проведении процедуры отзыва. Ю.В. Митягин предлагает совершенствовать условия и средства неприкосновенности депутатской деятельности, рассматривая ее как гарантию защиты депутатов, выборных лиц от неправомерного воздействия на их поведение <6>. По М.С. Долгополовой, необходимо дополнить ФЗ N 131 положениями, предусматривающими возможность использования собраний граждан для привлечения выборных органов и должностных лиц местного самоуправления к муниципально-правовой ответственности <7>.
--------------------------------
<6> Митягин Ю.В. Конституционно-правовые аспекты ответственности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 14.
<7> Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 10.

Вместе с тем следует принять во внимание особенности конструкции ст. 71 ФЗ N 131, здесь, с одной стороны, основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. С другой - население муниципального образования может отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления только по основаниям, указанным в ФЗ N 131, а именно по основаниям, предусмотренным ч. ч. 1, 2, 2.1 ст. 24 указанного Закона. Такая смешанная конструкция позволяет регулировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением в соответствии с уставом муниципального образования, а практическое применение института отзыва будет происходить в соответствии с федеральным законом. Хотя конструкция ст. 24 Закона о местном самоуправлении не умаляет самостоятельного правотворчества местных органов, в то же время она предоставляет возможность не принимать на муниципальном уровне правовые акты, регулирующие порядок и процедуры отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, оставляя этот вопрос на усмотрение муниципальных органов власти. С.Г. Гуркова отмечает, что на практике процедура привлечения к муниципально-правовой ответственности всегда прекращается по следующим причинам: отсутствие правовой конкретизации института отзыва в уставе муниципального образования, отсутствие оснований для отзыва и нарушения процессуальных норм <8>.
--------------------------------
<8> Гуркова С.Г. Ретроспективная муниципально-правовая ответственность, ее основания и стадии привлечения: теоретико-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 14.

Согласно ст. 72 ФЗ N 131 ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в двух случаях:
- в случае нарушения указанными субъектами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, при подтверждении таких нарушений в судебном порядке;
- в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
По К.Б. Тимофееву, в установленном федеральным законом правовом механизме реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством санкции носят ситуативный, необязательный характер <9>. С этим можно согласиться, если принять во внимание реализацию принципа неотвратимости наступления ответственности, поскольку он направлен на то, чтобы ни одно правонарушение не осталось вне поля зрения государственных, прежде всего правоохранительных органов, особенно совершаемых лицами, наделенными государственными и муниципальными полномочиями. В этой связи продолжает оставаться проблемой обеспечение принципа неотвратимости наступления ответственности в отношении лиц, наделенных властными полномочиями.
--------------------------------
<9> Тимофеев К.Б. Конституционно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12.

Сложность применения ответственности при наступлении конституционно-правовых деликтов заключается в трудности определения круга субъектов ответственности по муниципальному праву. Так, при признании вины коллективного субъекта конституционного права конституционно-правовая ответственность возлагается на коллективный субъект, а не на отдельных членов коллектива <10>. В случае роспуска муниципального представительного органа коллективную ответственность должны нести и те депутаты, которые были не согласны с противоречивым решением, вынесенным коллегиальным органом местного самоуправления. Вместе с тем депутатам устанавливается гарантия обратиться в суд с заявлением для установления факта отсутствия их вины за непроведение представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев подряд (ч. 4 ст. 73 ФЗ N 131). Также выборным лицам, депутатам, работающим на постоянной профессиональной основе, в случае роспуска представительного органа предоставляется аналогичная работа, а при ее отсутствии - другая равноценная работа в той же или, с его согласия, другой организации <11>.
--------------------------------
<10> Забровская Л.В. Конституционно-правовые деликты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 10.
<11> Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы: Монография. М.: Проспект, 2011. С. 69.

А.В. Кузько отмечает, что существующая процедура привлечения к ответственности представительного органа муниципального образования не учитывает действующий порядок и последствия обжалования местных правовых актов, не предусматривает обязательную судебную процедуру привлечения к ответственности <12>. К тому же в Законе о местном самоуправлении отсутствует обязанность судов, арбитражных судов доводить информацию о случаях принятия нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, о случаях непринятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе неотмены соответствующего нормативного правового акта, до высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Кто будет доводить такую информацию до губернатора, главы республики, которые обладают правом в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования?
--------------------------------
<12> Кузько А.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 13.

А.А. Дабалаев предлагает пересмотреть положение ч. 1 ст. 73 и п. 1 ч. 1 ст. 74 ФЗ N 131 в части исключения из основания привлечения к ответственности представительного органа такого обязательного элемента, как неисполнение решения суда <13>. На наш взгляд, такое предложение является преждевременным, поскольку даже в случае утраты силы нормативного акта органа местного самоуправления, должностного лица они (акты) могут оставаться применяющимися на территории муниципальных образований, что влечет за собой меры прокурорского реагирования в виде представлений об устранении нарушений законов в части применения недействующих правовых актов органов или должностных лиц местного самоуправления. При этом соответствующие должностные лица, применившие утратившие силу правовые акты, подлежат привлечению как минимум к дисциплинарной ответственности. Наиболее практично выглядит предложение М.М. Курманова о необходимости и возможности закрепления дополнительной гарантии при досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования в форме "предупреждения", вынесенного высшим должностным лицом субъекта РФ <14>.
--------------------------------
<13> Дабалаев А.А. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12.
<14> Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования // Журнал российского права. 2004. N 11. С. 27.

В ст. 74 ФЗ N 131 указаны случаи, когда высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
Для руководителя муниципалитета указанной статьей Закона предусмотрены всего две гарантии в случаях издания правового акта об отрешении его от должности: 1) обжалование правового акта в судебном порядке в течение 10 дней с момента его официального опубликования; 2) гарантия на рассмотрение жалобы главы муниципального образования или главы местной администрации в установленный законом срок (10 дней). В свое время Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что досрочное прекращение полномочий само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления <15>. Вместе с тем в указанной статье не регламентируются субъекты инициативы об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, что говорит об ограничительном характере участия населения в вопросах отрешения от должности высшего должностного лица местного самоуправления. Ясно, что прокурор имеет право обратиться к главе субъекта РФ, предварительно усмотрев правонарушающие признаки в действиях или решениях руководителя муниципалитета. У суда же есть функция по судебному контролю за законностью действий (решений) органов местного самоуправления.
--------------------------------
<15> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. 20 окт. N 42. Ст. 4902.

Е.М. Заболотских предлагает урегулировать в Законе вопрос о назначении новых выборов главы муниципалитета в случае его отрешения от должности. Это право следует закрепить за высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) <16>. На наш взгляд, такая мера является крайней, поскольку позволяет органам государственной власти регулировать публично-правовые вопросы местного самоуправления. Лучше в целях соблюдения баланса сил при отрешении от должности главы муниципалитета правом о назначении новых выборов наделить представительные органы муниципальных образований.
--------------------------------
<16> Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: Научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2011. С. 49.

Литература

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 29 июня 2015 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 11 июля 2015 г.) // СЗ РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. 20 окт. N 42. Ст. 4902.
3. Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы: Монография. М.: Проспект, 2011. С. 37.
4. Гуркова С.Г. Некоторые проблемы реализации муниципально-правовой ответственности на примере отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. N 2. С. 141.
5. Гуркова С.Г. Ретроспективная муниципально-правовая ответственность, ее основания и стадии привлечения: теоретико-правовой аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 14.
6. Дабалаев А.А. Конституционная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12.
7. Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 10.
8. Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: Научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2011. С. 49.
9. Забровская Л.В. Конституционно-правовые деликты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 10.
10. Кузько А.В. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 13.
11. Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования // Журнал российского права. 2004. N 11. С. 27.
12. Митягин Ю.В. Конституционно-правовые аспекты ответственности депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 14.
13. Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 12.
14. Тимофеев К.Б. Конституционно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 12.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑