• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
03.09.2019

Законопроект "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О противодействии коррупции" призван устранить сложившуюся правовую неопределенность в сфере бюджетного законодательства, предусматривающего зачисление конфискованных денежных средств, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений. Между тем, само понятие "коррупционное правонарушение" в настоящее время отсутствует в законодательстве.

21.08.2019

Принятие законопроект "О внесении изменений в статью 2.6.1 КоАП РФ" позволит владельцу автомобиля своевременно получить информацию о совершенном правонарушении водителем его транспортного средства, освободиться от ответственности согласно ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ, воспользоваться возможностью уплаты административного штрафа со скидкой предусмотренной ст. 32.2 КоАП РФ, своевременно выявлять несанкционированное использование регистрационного знака своего автомобиля другим транспортным средством.

14.08.2019

Целью законопроекта является устранение правовой коллизии между Федеральным законом "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и бюджетным законодательством. Его реализация позволит избежать споров о необходимости использования специального банковского счета в соответствии с Федеральным законом.

Все статьи > Исполнительная власть субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект ее статуса (Демидов М.В.)

Исполнительная власть субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект ее статуса (Демидов М.В.)

Дата размещения статьи: 27.11.2017

Исполнительная власть субъекта Российской Федерации: конституционно-правовой аспект ее статуса (Демидов М.В.)

Согласно Конституции Российской Федерации государственную власть в России осуществляют как федеральные органы власти, так и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Между ними существует тесная связь и взаимодействие, поскольку они обеспечивают единство государственной власти в России. Такое взаимодействие и сотрудничество наиболее ярко проявляется во взаимоотношениях между органами государства по линии исполнительной власти.
Конституция РФ закрепляет вертикаль исполнительной власти. Это означает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Тем не менее, несмотря на строгую вертикаль власти в системе исполнительных органов, Конституция предусмотрела децентрализацию власти, так как реальный федерализм невозможен без самостоятельной системы органов государственной власти субъектов.
Конституция Российской Федерации гарантирует субъектам Федерации всю полноту государственной власти вне пределов ведения России и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов (ст. 73). При этом Основной Закон страны определяет, что система органов государственной власти субъектов устанавливается самостоятельно, но исходя из основ конституционного строя Российской Федерации и в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые определяются федеральным законом (ст. 77).
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> устанавливает общие для всех субъектов основы организации их органов государственной власти. В соответствии с ним система органов государственной власти субъекта Российской Федерации состоит из законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего исполнительного органа государственной власти и иных органов государственной власти, которые образуются согласно конституции (уставу) субъекта Федерации (ч. 1 ст. 2 Закона).
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Система органов исполнительной власти субъекта Федерации устанавливается во главе с высшим исполнительным органом государственной власти региона <2>, руководителем которого в соответствии с указанным Федеральным законом должно быть высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Подобное утверждение исходит из анализа его правового положения. Как уже нам приходилось отмечать <3>, закон, хотя прямо и не указывает, но исходит из единства понятия и правового статуса высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<2> Здесь и далее слово "регион" используется в значении термина "субъект Российской Федерации".
<3> См.: Демидов М.В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 32 - 36.

Исходя из буквального понимания смысла правовых норм, определяющих статус и место высшего должностного лица в системе органов исполнительной власти, видно, что оно иначе как во взаимосвязи с должностью руководителя высшего исполнительного органа власти региона нигде не фигурирует. Эти два понятия тождественны.
За последние годы значительно укрепился статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и расширилась его компетенция. В настоящее время он наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности не только органов исполнительной власти соответствующего региона, но и ряда территориальных органов федеральных органов исполнительной власти <4>. Таким образом, как справедливо отмечает профессор С.А. Авакьян, "законодательство России и ее субъектов позволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя субъекта, руководителя высшего коллегиального органа и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте" <5>.
--------------------------------
<4> Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 19.12.2015) // СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730.
<5> Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. Т. 2. С. 828.

В соответствии с законодательством высшее должностное лицо субъекта обладает собственной компетенцией и реализует ее независимо от других органов государственной власти. Тем не менее, по нашему мнению, его функции и полномочия не выходят за рамки компетенции исполнительной власти, поскольку он наделен ими во взаимосвязи с должностью руководителя высшего органа исполнительной власти региона. Это говорит о том, что высшее должностное лицо не опосредованно, а непосредственно входит в систему органов исполнительной власти, юридически и фактически являясь главой всей исполнительной ветви власти субъекта Российской Федерации.
Однако на сегодняшний день в большинстве субъектов Федерации высшие должностные лица непосредственно не являются руководителями высших исполнительных органов власти, т.е. эти две должности не совмещены в одном лице. К примеру, в таких субъектах, как республики, лишь в 5 (Алтай, Бурятия, Марий Эл, Тыва и Хакасия) из 22 должности главы республики совмещены с должностью председателя правительства. В большинстве республик (Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Крым, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Удмуртия, Чечня и Чувашия) хотя в их конституциях и закреплены нормы о том, что высшие должностные лица являются главами исполнительной власти, но они сами непосредственно не являются руководителями высшего органа исполнительной власти субъекта. В этих регионах их главы с согласия законодательных органов назначают председателей правительств в качестве руководителей высших органов исполнительной власти субъектов.
В отдельных республиках предусмотрен несколько иной вариант статуса высшего должностного лица. В них он непосредственно не ассоциируется с исполнительной властью. Так, в республиках Башкортостан, Ингушетия, Карелия, Коми статус главы определен как высшее должностное лицо, а в Республике Татарстан - главой государства и высшим должностным лицом. Тем не менее в конституциях этих республик подчеркивается, что они формируют правительства регионов и руководят их деятельностью. Таким образом, налицо стремление ряда субъектов, прежде всего республик, закрепить федеральную модель системы органов государственной власти без особых существенных ее изменений на региональном уровне.
Должности высшего должностного лица субъекта и руководителя высшего исполнительного органа власти, по нашему мнению, во всех субъектах Федерации должны быть совмещены в одном лице. Это позволит во многом повысить эффективность функционирования системы исполнительных органов власти регионов, оптимизировать систему государственного управления и повысить персональную ответственность высших должностных лиц субъектов за социально-экономическое положение регионов.
В тех субъектах, где высшее должностное лицо не является непосредственным руководителем высшего исполнительного органа государственной власти региона, фактически полнота ответственности за разработку и осуществление социально-экономической политики высшим исполнительным органом власти в регионе прежде всего лежит на председателе правительства. В данном случае, если в регионе складывается неудовлетворительная ситуация в экономике, слабо решаются социальные вопросы, то высшее должностное лицо вполне аргументированно всю ответственность за это может переложить на руководителя высшего органа исполнительной власти и отправить его в отставку вместе со всем составом правительства. Таким образом, непосредственная ответственность главы субъекта за проведение государственной политики по обеспечению экономического и социально-культурного развития региона значительно "сглаживается".
Актуальными на сегодняшний день, на наш взгляд, являются и вопросы установления системы и формирования структуры органов исполнительной власти. Во многих регионах они практически полностью отданы на усмотрение главы субъекта. Таким образом, минимизирована возможность участия в этом процессе законодательных органов государственной власти.
В соответствии с Законом от 6 октября 1999 г. система органов исполнительной власти субъекта устанавливается законом региона, т.е. фактически парламентом. Эти нормы закреплены в конституциях (уставах) субъектов в качестве полномочий законодательных органов.
К примеру, в Конституции Чувашской Республики к ведению законодательного органа республики отнесено установление законом системы органов исполнительной власти республики по представлению Главы Чувашской Республики (п. 31 ч. 1 ст. 80) <6>. На сегодняшний день она включает в себя: Главу Чувашской Республики как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти; Кабинет министров Чувашской Республики как высший исполнительный орган государственной власти; Администрацию Главы республики; министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти.
--------------------------------
<6> Конституция Чувашской Республики (в ред. от 19.04.2016) (принята ГС ЧР 30.11.2000) // Ведомости Государственного Совета ЧР 2000. N 39.

Таким образом, парламент Чувашии определяет лишь в общем виде перечень органов государственной власти, составляющих систему органов исполнительной власти республики. Министерства, государственные комитеты и иные органы исполнительной власти создаются, реорганизуются, ликвидируются, переименовываются Главой самостоятельно, без какого-либо участия законодательного органа республики, и они подотчетны только Главе республики и Кабинету министров.
Председатель Правительства республики назначается Главой республики с согласия Государственного Совета (законодательного органа) Чувашской Республики. Руководители остальных органов исполнительной власти назначаются и освобождаются от должности Главой самостоятельно, без учета мнения законодательного органа. При такой системе органов исполнительной власти и таком порядке их формирования в случаях ненадлежащего исполнения руководителями органов исполнительной власти своих полномочий парламент республики практически лишен возможности привлечения их к какой-либо конституционно-правовой ответственности.
Подобная картина характерна не только для Чувашской Республики. Так, в республиках Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика при формировании исполнительной власти в регионе к ведению законодательного органа также отнесены лишь полномочия по установлению системы исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и дача согласия высшему должностному лицу региона на назначение председателя правительства республики. Хотя справедливости ради следует отметить, что в отдельных субъектах законодательством региона предусмотрена дача согласия парламентом на назначение на должность и некоторых других руководителей органов исполнительной власти, но это достаточно узкий круг должностных лиц.
Другой немаловажный, на наш взгляд, момент - это отсутствие на сегодняшний день правового механизма по осуществлению законодательным органом региона каких-либо контрольных функций по отношению к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа власти субъекта). Наглядным примером последствия отсутствия такого механизма контроля со стороны парламентов регионов и общественности за функционированием данного института власти, по нашему мнению, является череда коррупционных скандалов с участием руководителей высших органов исполнительной власти субъектов, а в отдельных случаях они оказываются и непосредственными организаторами преступных сообществ.
На сегодняшний день в законодательстве отсутствуют и нормы, предусматривающие основания и порядок досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта законодательным органом, т.е. отрешения его от должности. Закрепленный в законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации механизм выражения недоверия парламентом региона высшему должностному лицу нельзя отнести к институту досрочного прекращения его полномочий, реализуемого законодательным органом региона. В данном случае парламент выступает лишь в качестве инициатора досрочного освобождения от должности высшего должностного лица, но реализация его воли целиком и полностью зависит от решения Президента РФ.
На данный момент неоправданно осложнена и процедура отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. отзыв возможен только по следующим основаниям:
- во-первых, в случае нарушения высшим должностным лицом субъекта федерального законодательства и (или) законодательства региона, факт совершения которого сначала должен установить соответствующий суд;
- во-вторых, при неоднократном грубом без уважительных причин неисполнении им своих обязанностей, которое опять же должно быть установлено соответствующим судом.
Других оснований для отзыва высшего должностного лица федеральный законодатель не предусматривает. К тому же инициировать отзыв, т.е. обратиться в верховный суд республики, краевой и областной суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов с заявлением об установлении вышеуказанных фактов вправе только политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа избирателей в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации.
После анализа положений закона, касающихся отзыва высшего должностного лица, складывается впечатление, что даже при соблюдении установленного порядка процедуры его отзыва реализовать его практически невозможно. Особенно вызывает сомнение предусмотренная федеральным законодателем норма о необходимости сбора не менее 25% подписей всех избирателей, которые зарегистрированы на территории субъекта Федерации.
Для убедительности приведем такой пример. На территории Республики Марий Эл на выборах главы республики 13 сентября 2015 г. количество всех избирателей, внесенных в список для голосования, составило 549 728 <7>. Из них приняли участие в голосовании 258 676, или 47,1% от их общего количества. После подведения итогов голосования Центральная избирательная комиссия республики посчитала избранным на должность Главы Республики Марий Эл Л.И. Маркелова, получившего 131 359 голосов избирателей, что составляет 50,78%, т.е. более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, или же 23,9% голосов от зарегистрированных на территории республики граждан, обладающих активным избирательным правом.
--------------------------------
<7> Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Республики Марий Эл. URL: http://www.mari-el.izbirkom.ru.

Исходя из изложенного можно теоретически предположить, что, если возникнет необходимость инициирования отзыва главы Республики Марий Эл, избранного на прошедших выборах, кроме соблюдения сложной судебной процедуры, необходимо будет еще собрать подписей граждан, обладающих активным избирательным правом, в большем количестве, чем проголосовало за его избрание. По нашему мнению, такой способ отзыва не укладывается в рамки демократических принципов избирательного процесса и отзыва выборных должностных лиц.
Таким образом, на наш взгляд, на сегодняшний день в субъектах Российской Федерации идет процесс дальнейшего укрепления и усиления роли исполнительной власти в системе органов государственной власти регионов. При этом в них еще не сложился эффективный механизм реализации контрольных функций законодательных органов власти и общественности по отношению к исполнительным органам. Такая ситуация, по нашему мнению, не в полной мере способствует обеспечению сбалансированного и эффективного функционирования всей системы органов государственной власти субъекта.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. Т. 2.
2. Воробьев Н.И. Глава исполнительной власти (губернатор) субъекта Российской Федерации: что в перспективе - наделение полномочиями (назначение) или всенародные выборы? // Социально-экономические явления и процессы. 2010. N 4.
3. Грохотов А.Н. Назначение глав субъектов РФ или прямые выборы: поиск оптимальной модели // European Social Science Journal - Европейский журнал социальных наук. 2012. N 2.
4. Демидов М.В. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации: особенности конституционно-правового статуса и организации деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 32 - 36.
5. Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Новый порядок замещения должности главы субъекта Российской Федерации как сочетание непосредственных и представительных начал. Комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 года N 32-П // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 2.
6. Ионова Е.В. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.
7. Ишеков К.А. Наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: новые условия прежнего порядка // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2010. N 1.
8. Кильметова Р.Р. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта Российской Федерации // Общество и право. 2010. N 2.
9. Мазуров В.Ю. Конституционно-правовой статус глав администраций субъектов Российской Федерации: Монография. М.: ЮРКОМПАНИ, 2010.
10. Нарутто С.В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ // Lex russica. 2013. N 7.
11. Нестерова Т.Ю. Развитие законодательства о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Юридический мир. 2010. N 5. С. 40 - 42.
12. Овсепян Ж.И. О совершенствовании федерального законодательного регулирования общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (предложения о законопроектной деятельности) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1. С. 17 - 18.
13. Овчинников В.А., Копятина Г.Н. Согласие или согласование назначения на должность законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации должностных лиц исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере республик Российской Федерации) // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 40 - 43.
14. Полатов З.Т. Новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 8. С. 9 - 12.
15. Полатов З.Т. Проблемы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
16. Степанова А.А. Заметки о высшем должностном лице субъекта Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 30 - 35.
17. Шувалов М.Н. Конституционно-правовой институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: эволюция, современное состояние, тенденции развития: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑