• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
28.03.2018

Законопроектом "О внесении изменений в КоАП РФ в части усиления административной ответственности за совершение противоправных деяний на воздушном транспорте" предлагается усилить административную ответственность за такие деяния, как управление воздушным судном лицом, не имеющим права управления им, управление воздушным судном лицом, находящимся в состоянии опьянения, передача управления воздушным судном лицу, находящемуся в состоянии опьянения, невыполнение лицами, находящимися на борту воздушного судна, законных распоряжений командира воздушного судна и др.

21.03.2018

Целями законопроекта "О цифровых финансовых активах" является законодательное закрепление в российском правовом поле определений наиболее широко распространенных в настоящее время финансовых активов, создаваемых и/или выпускаемых с использованием цифровых финансовых технологий, к которым законопроект относит распределенный реестр цифровых транзакций, а также создание правовых условий для привлечения российскими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями инвестиций путем выпуска токенов, являющихся одним из видов цифровых финансовых активов.

14.03.2018

Законопроектом предусматривается дополнение пункта 2 статьи 12.4 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", которая устанавливает права и обязанности лиц, осуществляющих рыболовство в экономической зоне, положением об обязанности для таких лиц проходить контрольные пункты (точки) и соблюдать порядок их прохождения, установленные федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и федеральным органом исполнительной власти по обороне.

Все статьи > Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства и административная ответственность: критерии соотношения (Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф.)

Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства и административная ответственность: критерии соотношения (Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф.)

Дата размещения статьи: 05.06.2018

Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства и административная ответственность: критерии соотношения (Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф.)

Введение

Функция государственного контроля (надзора) относится к одной из наиболее важных и энергично осуществляемых функций исполнительной власти, а правовые нормы, регулирующие эту деятельность, представляют собой комплексный и весьма динамичный институт административного права. Основополагающий Федеральный закон, упорядочивающий взаимоотношения государства и предпринимателей, был принят в 2001 г. <1>, затем он был заменен новым актом - Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <2> (далее - ФЗ о контроле), который после многочисленных изменений и дополнений в настоящее время действует уже в новой редакции <3>, что позволяет говорить о фактически новой версии данного Закона (или даже о новом правовом регулировании). Такие кардинальные изменения законов, происходящие в процессе непосредственного осуществления регулируемой ими функции, характеризуют начальный этап становления концепции данного вида государственной деятельности <4>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436.
<2> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
<3> Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 27. Ст. 4210.
<4> Одной из главных задач реформы в области контроля (надзора) отмечается формирование административно-процедурной формы его осуществления. См.: Старилов Ю.Н., Мартынов А.В. Обзор I Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства" // Государство и право. 2016. N 2. С. 115.

В отличие от этого состояния основные положения теории административной ответственности разработаны уже достаточно давно и в полной мере, хотя, конечно, они находятся в состоянии постоянного совершенствования. Одним из практических последствий, обусловленных незавершенностью концепции государственного контроля, являются трудности разграничения отдельных процедур контроля (надзора) и применения мер административного принуждения, что в некоторых случаях даже потребовало разъяснений с помощью правовых позиций Конституционного Суда РФ <5>. В других случаях законодатель точечно указывает на различие этих функций, например, в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 1 ФЗ о контроле порядок организации и проведения проверок не распространяется на административное расследование. Хотя в принципе, принимая во внимание ст. ст. 1.1, 1.2 КоАП РФ, следовало бы указать, что ФЗ о контроле в целом не регулирует производство по делу об административных правонарушениях, поскольку административное расследование является лишь одним из этапов стадии возбуждения дела об административном правонарушении.
--------------------------------
<5> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2000 г. N 237-О, посвященное разграничению предписаний антимонопольных органов, выдаваемых в процессе контроля, и мер административно-принудительного характера // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, требуется определить основные положения о соотношении функций государственного контроля (надзора) и административного принуждения <6>, а также описать отдельные, имеющие практическое значение вопросы соотношения процедур осуществления этих видов деятельности, чему и посвящена настоящая статья.
--------------------------------
<6> Такой подход к анализу государственного контроля (надзора) и административно-юрисдикционной деятельности необходим и обоснован изменениями в современном законодательстве, обусловленными тем, что понятие функции стало одним из наиболее содержательных понятий нового законодательства и является одним из знаковых терминов административной реформы. См.: Мицкевич Л.А. Основные понятия административного права в контексте административной реформы // Труды Института государства и права РАН. 2006. N 2. С. 43.

1. Правовое регулирование

Государственный контроль (надзор) и привлечение к административной ответственности представляют собой самостоятельные функции государственного управления <7>. Можно выделить следующие критерии соотношения двух анализируемых функций: цели, органы, их осуществляющие, полномочия этих органов, процедура (производство), процессуальное оформление и в первую очередь, конечно, особенности законодательства.
--------------------------------
<7> Функции государственного управления - основные направления деятельности по решению возложенных на орган исполнительной власти задач. См.: Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976; Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. N 3. С. 12 - 22.

Правовое регулирование данных функций осуществляется различными правовыми нормами, складывающимися в самостоятельные правовые институты. Это обусловлено объективными различиями в предназначении и сущности данных государственных функций. В отличие от законодательства об административных правонарушениях законодательство о контроле, во-первых, не является кодифицированным, во-вторых, содержит большое количество подзаконных актов, принятых во исполнение ФЗ о контроле, а также регулирующих порядок реализации данной функции административных регламентов <8>.
--------------------------------
<8> Однако нельзя признать, что поставленная цель унификации процедуры государственного контроля была достигнута с принятием ФЗ о контроле. Данный Закон является одним из самых сложных в правоприменении, поскольку предусматривает много исключений из сферы своего регулирования, допускает специальное регулирование, а также содержит много бланкетных норм, отсылающих к подзаконным нормативным правовым актам. Подробнее см.: Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф. Современное состояние института государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности // Государство и право. 2015. N 10. С. 34 - 44.

Институт административной ответственности и административного принуждения в целом, как уже говорилось, имеет давнюю историю и, хотя в силу динамичности находится в состоянии постоянного совершенствования, вместе с тем является достаточно устойчивым и относительно единообразно воспринимаемым правоприменителем. Отметим наличие КоАП РФ, законов субъектов РФ <9>, сложившейся судебной практики <10>, постоянное изучение и обобщение данной практики высшими судебными инстанциями.
--------------------------------
<9> См., например: Закон Красноярского края от 2 октября 2008 г. "Об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс".
<10> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 января 2013 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положения ч. 5 ст. 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой ООО "Маслянский хлебоприемный пункт"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (с доп.) // СПС "КонсультантПлюс".

2. Цели реализации функций

Реализация каждой из анализируемых функций направлена на достижение разных, хотя и взаимосвязанных целей. Сущность любого контроля состоит прежде всего в проверке соответствия фактического состояния дел заданному для последующей корректировки управляющего воздействия <11>. Из законодательного определения государственного контроля следует, что цели контроля - предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства, но в то же время указание на способы достижения этих целей - систематическое наблюдение, анализ и прогнозирование состояния соблюдения требований позволяет расширить буквальное толкование и определить, что цель состоит в том, чтобы собрать необходимую информацию о состоянии соблюдения обязательных требований (т.е. о состоянии безопасности той или иной сферы, на обеспечение которой и направлены эти обязательные требования) и воздействовать на это состояние путем предупреждения или устранения нарушений <12>.
--------------------------------
<11> См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид. лит., 1974. С. 5 - 7; Петров А.В., Епифанов А.Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. N 7. С. 36 - 49.
<12> В определенной части это совпадает с подходом Я.А. Гейвандова, который пишет о необходимости переформатирования целей контрольно-надзорной деятельности с выявления нарушений и назначения наказаний на реализацию позитивных целей, например оказание помощи подконтрольным лицам в приведении их деятельности в соответствие с установленными нормами. См.: Старилов Ю.Н., Мартынов А.В. Указ. соч. С. 116. Последние изменения в ФЗ о контроле также подтверждают этот тезис. В частности, такая мера реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, направлена на стимулирование юридического лица к соблюдению обязательных требований без применения к нему мер принуждения.

Цели административной ответственности, как и административного принуждения в целом, хотя и являются предметом многочисленных научных дискуссий <13>, в общем виде могут быть определены как правоохранительная, воспитательная и профилактическая. Как установлено в ст. 3.1 КоАП РФ, цель административного наказания как меры ответственности за совершение административного правонарушения - это предупреждение совершения новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами. Таким образом, социальные цели государственного контроля в самом общем виде - это профилактическое получение "обратной связи", информации о соответствии фактического состояния требуемому, и это состояние может быть как "правильным", нормальным, так и "неправильным", если нарушены установленные требования. Социальные цели административного принуждения связаны с реакцией на уже имеющееся правонарушение, профилактическая цель направлена на предупреждение иных, но не этого правонарушения.
--------------------------------
<13> См.: Пастушенко Е.Н. Цели и функции административной ответственности // Правоведение. 1987. N 3. С. 36 - 41.

Такое разграничение целей имеет практическое значение в первую очередь для правоприменительной деятельности. Как правило, две эти функции реализуются последовательно: сначала осуществляется контрольно-надзорная функция, в рамках которой проверяется соблюдение обязательных требований и условий, а затем административно-юрисдикционная, в рамках которой при наличии поводов и оснований возбуждается и рассматривается дело об административном правонарушении. Отсутствие четкого разграничения данных целей в законодательстве приводит к их смешению на практике, например в административных регламентах в качестве документов, составляемых при осуществлении контрольных проверок, указываются протоколы об административных правонарушениях <14>. В результате складываются методологически неверные подходы: сотрудники контрольно-надзорных органов рассматривают в качестве основных целей контроля привлечение к административной ответственности, эффективность деятельности определяют по количеству выявленных административных правонарушений, контроль считают своего рода "предстадией" производства по делу об административном правонарушении. В противоположность этому подходу судебная практика совершенно верно исходит из того, что административно-юрисдикционная функция может быть начата только после завершения контрольно-надзорной функции. Так, судом было отменено постановление административного органа о привлечении к административной ответственности, поскольку в рамках незавершенной контрольно-надзорной процедуры (рейдового осмотра и следующей за ним внеплановой выездной проверки) было возбуждено дело об административном правонарушении <15>.
--------------------------------
<14> Например: п. 1.8 Административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Красноярского края государственной функции по осуществлению регионального государственного экологического надзора на территории Красноярского края, утв. Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Красноярского края от 12 мая 2014 г. N 1/387-год // Первоначальный текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края // http://www.zakon.krskstate.ru, 14.05.2014.
<15> См.: решение Емельяновского районного суда Красноярского края от 17 октября 2016 г., дело N 5-226/16.

3. Органы, осуществляющие контрольно-надзорную и административно-юрисдикционную функции

Вопрос об отнесении к компетенции контрольно-надзорных органов полномочий как по проведению проверок, так и по привлечению к административной ответственности нельзя отнести к вопросам, получившим свое разрешение в теории и практике. В истории развития контроля (надзора) существовали различные подходы к наделению контрольно-надзорных органов юрисдикционными полномочиями - от признания этой возможности, с аргументацией, что иначе их деятельность будет недостаточно действенной <16>, до отрицания этой возможности, поскольку привлекать к административной ответственности (как юридической ответственности) должны органы судебной власти. При принятии КоАП РФ (2001 г.) существовала идея о необходимости сокращения количества органов исполнительной власти, наделенных юрисдикционными полномочиями, с постепенным переходом к судебной юрисдикции. Со времени принятия Кодекса отчетливо проявилась обратная тенденция - к расширению перечня контрольно-надзорных органов, имеющих право применять меры административного принуждения. Кроме того, данная тенденция не синхронизируется с результатами административной реформы, в рамках которой существенно изменились функции федеральных служб, к компетенции которых не отнесены административно-юрисдикционные полномочия <17>.
--------------------------------
<16> См.: Уманская В.П. Проблемы законодательного определения полномочий федеральных служб в сфере контроля и надзора // Административное право: теория и современность: Сборник научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина. М.: Проспект, 2006. С. 88.
<17> См.: Хаманева Н.Ю. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - федеральный акт, регулирующий вопросы административной ответственности // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2006. N 4. С. 21.

Представляется, что при выработке предложений по данному вопросу следует учитывать как теоретические положения о различиях двух функций, так и потребности и возможности реальной практики. С одной стороны, различия в сущности и целях этих функций обусловливают нецелесообразность наделения органов и теми и другими полномочиями, с другой стороны, большое количество дел об административных правонарушениях может повлечь перегруженность судебной системы. Преимуществом контрольно-надзорных органов является наличие профессиональных знаний у специалистов, преимуществом судей - высокий уровень юридической квалификации, обеспечивающий законность привлечения к ответственности и гарантии соблюдения прав и законных интересов физических и юридических лиц.

4. Порядок осуществления функций

Существенно отличается порядок (процедура) реализации каждой из анализируемых функций, результаты которых также оформляются разными документами: акт проверки, предписание об устранении выявленных нарушений являются результатами реализации контрольно-надзорной функции; протокол об административном правонарушении, постановление по делу об административном правонарушении и другие документы, предусмотренные КоАП РФ, являются результатом реализации административно-юрисдикционной функции. Как было показано выше, соотношение этих функций не всегда правильно отражается в правовых актах, регулирующих порядок их реализации.
Смешение этих двух процедур наблюдается и при производстве по делу об административном правонарушении. В частности, после возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования контрольно-надзорные органы параллельно выдают предписания об устранении выявленных нарушений. И судебная практика подтверждает недопустимость смешения двух процедур <18>. Совершенно логично КоАП РФ не предусматривает возможности выдачи предписания, поскольку предписание согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ представляет собой форму контроля за соблюдением законодательства в системе органов исполнительной власти и административный способ защиты публичных интересов, позволяющие оперативно реагировать на нарушения <19>.
--------------------------------
<18> См.: Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14 октября 2016 г. N Ф09-9188/16; Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20 октября 2016 г. N Ф09-9270/16; Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17 ноября 2016 г. N Ф09-10534/16 // СПС "КонсультантПлюс".
<19> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2000 г. N 237-О.

5. Применение результатов государственного контроля (надзора) в производстве по делу об административном
правонарушении

Порядок осуществления государственного контроля (надзора) и порядок производства по делу об административном правонарушении отличаются и в части сбора одноименных, но имеющих разную правовую природу доказательств (отбор проб и образцов, экспертные заключения, осмотр помещений) <20>. В правоприменительной практике это порождает трудности с оценкой таких доказательств при привлечении к административной ответственности <21>. В результате многочисленных судебных споров сформировалась практика, согласно которой результаты контрольно-надзорной проверки являются доказательствами в производстве по делу об административном правонарушении, которые подлежат оценке на соответствие требованию допустимости (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ) <22>. Не могут быть признаны допустимыми доказательствами результаты проверки, полученные с нарушением порядка осуществления государственного контроля (надзора) <23>. Такими примерами могут быть невключение организации в ежегодный план проведения плановых проверок <24> либо нарушение периодичности проведения плановых проверок <25>.
--------------------------------
<20> Подробнее см.: Морозова Н.А. Использование в производстве по делам об административных правонарушениях доказательств, полученных в результате проведения проверок на основании норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Административное право и процесс. 2012. N 12. С. 35 - 39.
<21> См.: Кудин А.Г. О допустимости использования административным органом доказательств, полученных в ходе проверки, проведенной в порядке и в соответствии с процедурой Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, в деле об административном правонарушении // Арбитражные споры. 2014. N 2. С. 43 - 49.
<22> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2005 г. // БВС РФ. 2006. N 5. С. 22; Серков П.П., Михалева Н.В. Судебная практика по делам об административных правонарушениях / Под ред. П.П. Серкова. М.: Норма, 2008.
<23> См.: п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" - собранные по делу доказательства должны оцениваться с позиции соблюдения требований закона при их получении (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ); Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1989. С. 131; Калинина Л.А. Административная ответственность. М.: Норма, 2009. С. 167; Административный процесс. М.: Юрайт, 2015. С. 168; Нобель А.Р. Определение допустимости доказательств по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 1. С. 76 - 84.
<24> См.: Постановление Арбитражного Суда Дальневосточного округа от 10 февраля 2016 г. N Ф03-32/2016 // СПС "КонсультантПлюс".
<25> См.: Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 июля 2016 г. N Ф10-2331/2016; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 19 мая 2016 г. N А40-138157/15; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 13 апреля 2016 г. N А17-3643/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

Заключение

Государственный контроль (надзор) и привлечение к административной ответственности представляют собой самостоятельные функции государственного управления, отличающиеся по целям, органам, процедурам, процессуальному оформлению результатов. Государственный контроль (надзор) не связан с реакцией на нарушения, а направлен на получение информации и коррекцию управляющего воздействия; привлечение к административной ответственности связано с правонарушением и направлено на частную и общую превенцию. Эти функции реализуются последовательно, административно-юрисдикционная функция следует за контрольной, их параллельное осуществление не допускается. Несоблюдение этого принципа влечет за собой грубые нарушения порядка проведения проверок, документы и доказательства одного из видов производств не признаются в другом производстве.

Библиографический список

1. Административный процесс. М.: Юрайт, 2015. С. 168.
2. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1989.
3. Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976.
4. Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. N 3.
5. Калинина Л.А. Административная ответственность. М.: Норма, 2009.
6. Кудин А.Г. О допустимости использования административным органом доказательств, полученных в ходе проверки, проведенной в порядке и в соответствии с процедурой Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, в деле об административном правонарушении // Арбитражные споры. 2014. N 2.
7. Мицкевич Л.А. Основные понятия административного права в контексте административной реформы // Труды Института государства и права РАН. 2006. N 2.
8. Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф. Современное состояние института государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности // Государство и право. 2015. N 10.
9. Морозова Н.А. Использование в производстве по делам об административных правонарушениях доказательств, полученных в результате проведения проверок на основании норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Административное право и процесс. 2012. N 12.
10. Нобель А.Р. Определение допустимости доказательств по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 1.
11. Петров А.В., Епифанов А.Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. N 7.
12. Пастушенко Е.Н. Цели и функции административной ответственности // Правоведение. 1987. N 3.
13. Серков П.П., Михалева Н.В. Судебная практика по делам об административных правонарушениях / Под ред. П.П. Серкова. М.: Норма, 2008.
14. Старилов Ю.Н., Мартынов А.В. Обзор I Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства" // Государство и право. 2016. N 2.
15. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид. лит., 1974.
16. Уманская В.П. Проблемы законодательного определения полномочий федеральных служб в сфере контроля и надзора // Административное право: теория и современность: Сборник научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина. М.: Проспект, 2006.
17. Хаманева Н.Ю. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - федеральный акт, регулирующий вопросы административной ответственности // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2006. N 4.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑