• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
19.04.2019

Законопроектом "О внесении изменения в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" предлагается установить, что суммы материальной помощи, не превышающие 4 000 рублей в год, выплачиваемые организацией, осуществляющей образовательную деятельность по основным профессиональным образовательным программам, студентам, аспирантам, адъюнктам, ординаторам и ассистентам-стажерам освобождаются от налогообложения.

08.04.2019

Законопроект "О жилищных субсидиях многодетным семьямнаправлен на улучшение демографической структуры современного российского общества и социально-экономического состояния государства. Кроме того, его принятие будет способствовать развитию сельской местности на территории России, что является немаловажным моментом на фоне сегодняшней урбанизации, то есть процесса роста городов, в связи с чем повышения удельного веса городского населения, возрастания роли городов во всех сферах жизни общества и преобладание городского образа жизни над сельским на всей территории страны.

30.03.2019

Законопроект направлен на установление новеллы, которая позволит обеспечить и защитить права и интересы вкладчиков, оказавшихся жертвами недобросовестных кредитных организаций, которые не включили указанных вкладчиков - физических лиц в реестр вкладчиков по различным причинам. Десятки тысяч добросовестных граждан нашей страны, лишившихся зачастую последних средств к существованию, будут иметь дополнительные гарантии защиты своих прав и могут быть уверены, что государство защитит их интересы и сбережения.

Все статьи > Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства и административная ответственность: критерии соотношения (Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф.)

Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства и административная ответственность: критерии соотношения (Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф.)

Дата размещения статьи: 05.06.2018

Государственный контроль (надзор) в сфере предпринимательства и административная ответственность: критерии соотношения (Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф.)

Введение

Функция государственного контроля (надзора) относится к одной из наиболее важных и энергично осуществляемых функций исполнительной власти, а правовые нормы, регулирующие эту деятельность, представляют собой комплексный и весьма динамичный институт административного права. Основополагающий Федеральный закон, упорядочивающий взаимоотношения государства и предпринимателей, был принят в 2001 г. <1>, затем он был заменен новым актом - Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <2> (далее - ФЗ о контроле), который после многочисленных изменений и дополнений в настоящее время действует уже в новой редакции <3>, что позволяет говорить о фактически новой версии данного Закона (или даже о новом правовом регулировании). Такие кардинальные изменения законов, происходящие в процессе непосредственного осуществления регулируемой ими функции, характеризуют начальный этап становления концепции данного вида государственной деятельности <4>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436.
<2> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
<3> Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 27. Ст. 4210.
<4> Одной из главных задач реформы в области контроля (надзора) отмечается формирование административно-процедурной формы его осуществления. См.: Старилов Ю.Н., Мартынов А.В. Обзор I Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства" // Государство и право. 2016. N 2. С. 115.

В отличие от этого состояния основные положения теории административной ответственности разработаны уже достаточно давно и в полной мере, хотя, конечно, они находятся в состоянии постоянного совершенствования. Одним из практических последствий, обусловленных незавершенностью концепции государственного контроля, являются трудности разграничения отдельных процедур контроля (надзора) и применения мер административного принуждения, что в некоторых случаях даже потребовало разъяснений с помощью правовых позиций Конституционного Суда РФ <5>. В других случаях законодатель точечно указывает на различие этих функций, например, в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 1 ФЗ о контроле порядок организации и проведения проверок не распространяется на административное расследование. Хотя в принципе, принимая во внимание ст. ст. 1.1, 1.2 КоАП РФ, следовало бы указать, что ФЗ о контроле в целом не регулирует производство по делу об административных правонарушениях, поскольку административное расследование является лишь одним из этапов стадии возбуждения дела об административном правонарушении.
--------------------------------
<5> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2000 г. N 237-О, посвященное разграничению предписаний антимонопольных органов, выдаваемых в процессе контроля, и мер административно-принудительного характера // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, требуется определить основные положения о соотношении функций государственного контроля (надзора) и административного принуждения <6>, а также описать отдельные, имеющие практическое значение вопросы соотношения процедур осуществления этих видов деятельности, чему и посвящена настоящая статья.
--------------------------------
<6> Такой подход к анализу государственного контроля (надзора) и административно-юрисдикционной деятельности необходим и обоснован изменениями в современном законодательстве, обусловленными тем, что понятие функции стало одним из наиболее содержательных понятий нового законодательства и является одним из знаковых терминов административной реформы. См.: Мицкевич Л.А. Основные понятия административного права в контексте административной реформы // Труды Института государства и права РАН. 2006. N 2. С. 43.

1. Правовое регулирование

Государственный контроль (надзор) и привлечение к административной ответственности представляют собой самостоятельные функции государственного управления <7>. Можно выделить следующие критерии соотношения двух анализируемых функций: цели, органы, их осуществляющие, полномочия этих органов, процедура (производство), процессуальное оформление и в первую очередь, конечно, особенности законодательства.
--------------------------------
<7> Функции государственного управления - основные направления деятельности по решению возложенных на орган исполнительной власти задач. См.: Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976; Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. N 3. С. 12 - 22.

Правовое регулирование данных функций осуществляется различными правовыми нормами, складывающимися в самостоятельные правовые институты. Это обусловлено объективными различиями в предназначении и сущности данных государственных функций. В отличие от законодательства об административных правонарушениях законодательство о контроле, во-первых, не является кодифицированным, во-вторых, содержит большое количество подзаконных актов, принятых во исполнение ФЗ о контроле, а также регулирующих порядок реализации данной функции административных регламентов <8>.
--------------------------------
<8> Однако нельзя признать, что поставленная цель унификации процедуры государственного контроля была достигнута с принятием ФЗ о контроле. Данный Закон является одним из самых сложных в правоприменении, поскольку предусматривает много исключений из сферы своего регулирования, допускает специальное регулирование, а также содержит много бланкетных норм, отсылающих к подзаконным нормативным правовым актам. Подробнее см.: Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф. Современное состояние института государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности // Государство и право. 2015. N 10. С. 34 - 44.

Институт административной ответственности и административного принуждения в целом, как уже говорилось, имеет давнюю историю и, хотя в силу динамичности находится в состоянии постоянного совершенствования, вместе с тем является достаточно устойчивым и относительно единообразно воспринимаемым правоприменителем. Отметим наличие КоАП РФ, законов субъектов РФ <9>, сложившейся судебной практики <10>, постоянное изучение и обобщение данной практики высшими судебными инстанциями.
--------------------------------
<9> См., например: Закон Красноярского края от 2 октября 2008 г. "Об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс".
<10> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 января 2013 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности положения ч. 5 ст. 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой ООО "Маслянский хлебоприемный пункт"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (с доп.) // СПС "КонсультантПлюс".

2. Цели реализации функций

Реализация каждой из анализируемых функций направлена на достижение разных, хотя и взаимосвязанных целей. Сущность любого контроля состоит прежде всего в проверке соответствия фактического состояния дел заданному для последующей корректировки управляющего воздействия <11>. Из законодательного определения государственного контроля следует, что цели контроля - предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства, но в то же время указание на способы достижения этих целей - систематическое наблюдение, анализ и прогнозирование состояния соблюдения требований позволяет расширить буквальное толкование и определить, что цель состоит в том, чтобы собрать необходимую информацию о состоянии соблюдения обязательных требований (т.е. о состоянии безопасности той или иной сферы, на обеспечение которой и направлены эти обязательные требования) и воздействовать на это состояние путем предупреждения или устранения нарушений <12>.
--------------------------------
<11> См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид. лит., 1974. С. 5 - 7; Петров А.В., Епифанов А.Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. N 7. С. 36 - 49.
<12> В определенной части это совпадает с подходом Я.А. Гейвандова, который пишет о необходимости переформатирования целей контрольно-надзорной деятельности с выявления нарушений и назначения наказаний на реализацию позитивных целей, например оказание помощи подконтрольным лицам в приведении их деятельности в соответствие с установленными нормами. См.: Старилов Ю.Н., Мартынов А.В. Указ. соч. С. 116. Последние изменения в ФЗ о контроле также подтверждают этот тезис. В частности, такая мера реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, направлена на стимулирование юридического лица к соблюдению обязательных требований без применения к нему мер принуждения.

Цели административной ответственности, как и административного принуждения в целом, хотя и являются предметом многочисленных научных дискуссий <13>, в общем виде могут быть определены как правоохранительная, воспитательная и профилактическая. Как установлено в ст. 3.1 КоАП РФ, цель административного наказания как меры ответственности за совершение административного правонарушения - это предупреждение совершения новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами. Таким образом, социальные цели государственного контроля в самом общем виде - это профилактическое получение "обратной связи", информации о соответствии фактического состояния требуемому, и это состояние может быть как "правильным", нормальным, так и "неправильным", если нарушены установленные требования. Социальные цели административного принуждения связаны с реакцией на уже имеющееся правонарушение, профилактическая цель направлена на предупреждение иных, но не этого правонарушения.
--------------------------------
<13> См.: Пастушенко Е.Н. Цели и функции административной ответственности // Правоведение. 1987. N 3. С. 36 - 41.

Такое разграничение целей имеет практическое значение в первую очередь для правоприменительной деятельности. Как правило, две эти функции реализуются последовательно: сначала осуществляется контрольно-надзорная функция, в рамках которой проверяется соблюдение обязательных требований и условий, а затем административно-юрисдикционная, в рамках которой при наличии поводов и оснований возбуждается и рассматривается дело об административном правонарушении. Отсутствие четкого разграничения данных целей в законодательстве приводит к их смешению на практике, например в административных регламентах в качестве документов, составляемых при осуществлении контрольных проверок, указываются протоколы об административных правонарушениях <14>. В результате складываются методологически неверные подходы: сотрудники контрольно-надзорных органов рассматривают в качестве основных целей контроля привлечение к административной ответственности, эффективность деятельности определяют по количеству выявленных административных правонарушений, контроль считают своего рода "предстадией" производства по делу об административном правонарушении. В противоположность этому подходу судебная практика совершенно верно исходит из того, что административно-юрисдикционная функция может быть начата только после завершения контрольно-надзорной функции. Так, судом было отменено постановление административного органа о привлечении к административной ответственности, поскольку в рамках незавершенной контрольно-надзорной процедуры (рейдового осмотра и следующей за ним внеплановой выездной проверки) было возбуждено дело об административном правонарушении <15>.
--------------------------------
<14> Например: п. 1.8 Административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Красноярского края государственной функции по осуществлению регионального государственного экологического надзора на территории Красноярского края, утв. Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Красноярского края от 12 мая 2014 г. N 1/387-год // Первоначальный текст документа опубликован на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края // http://www.zakon.krskstate.ru, 14.05.2014.
<15> См.: решение Емельяновского районного суда Красноярского края от 17 октября 2016 г., дело N 5-226/16.

3. Органы, осуществляющие контрольно-надзорную и административно-юрисдикционную функции

Вопрос об отнесении к компетенции контрольно-надзорных органов полномочий как по проведению проверок, так и по привлечению к административной ответственности нельзя отнести к вопросам, получившим свое разрешение в теории и практике. В истории развития контроля (надзора) существовали различные подходы к наделению контрольно-надзорных органов юрисдикционными полномочиями - от признания этой возможности, с аргументацией, что иначе их деятельность будет недостаточно действенной <16>, до отрицания этой возможности, поскольку привлекать к административной ответственности (как юридической ответственности) должны органы судебной власти. При принятии КоАП РФ (2001 г.) существовала идея о необходимости сокращения количества органов исполнительной власти, наделенных юрисдикционными полномочиями, с постепенным переходом к судебной юрисдикции. Со времени принятия Кодекса отчетливо проявилась обратная тенденция - к расширению перечня контрольно-надзорных органов, имеющих право применять меры административного принуждения. Кроме того, данная тенденция не синхронизируется с результатами административной реформы, в рамках которой существенно изменились функции федеральных служб, к компетенции которых не отнесены административно-юрисдикционные полномочия <17>.
--------------------------------
<16> См.: Уманская В.П. Проблемы законодательного определения полномочий федеральных служб в сфере контроля и надзора // Административное право: теория и современность: Сборник научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина. М.: Проспект, 2006. С. 88.
<17> См.: Хаманева Н.Ю. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - федеральный акт, регулирующий вопросы административной ответственности // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2006. N 4. С. 21.

Представляется, что при выработке предложений по данному вопросу следует учитывать как теоретические положения о различиях двух функций, так и потребности и возможности реальной практики. С одной стороны, различия в сущности и целях этих функций обусловливают нецелесообразность наделения органов и теми и другими полномочиями, с другой стороны, большое количество дел об административных правонарушениях может повлечь перегруженность судебной системы. Преимуществом контрольно-надзорных органов является наличие профессиональных знаний у специалистов, преимуществом судей - высокий уровень юридической квалификации, обеспечивающий законность привлечения к ответственности и гарантии соблюдения прав и законных интересов физических и юридических лиц.

4. Порядок осуществления функций

Существенно отличается порядок (процедура) реализации каждой из анализируемых функций, результаты которых также оформляются разными документами: акт проверки, предписание об устранении выявленных нарушений являются результатами реализации контрольно-надзорной функции; протокол об административном правонарушении, постановление по делу об административном правонарушении и другие документы, предусмотренные КоАП РФ, являются результатом реализации административно-юрисдикционной функции. Как было показано выше, соотношение этих функций не всегда правильно отражается в правовых актах, регулирующих порядок их реализации.
Смешение этих двух процедур наблюдается и при производстве по делу об административном правонарушении. В частности, после возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования контрольно-надзорные органы параллельно выдают предписания об устранении выявленных нарушений. И судебная практика подтверждает недопустимость смешения двух процедур <18>. Совершенно логично КоАП РФ не предусматривает возможности выдачи предписания, поскольку предписание согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ представляет собой форму контроля за соблюдением законодательства в системе органов исполнительной власти и административный способ защиты публичных интересов, позволяющие оперативно реагировать на нарушения <19>.
--------------------------------
<18> См.: Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14 октября 2016 г. N Ф09-9188/16; Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20 октября 2016 г. N Ф09-9270/16; Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17 ноября 2016 г. N Ф09-10534/16 // СПС "КонсультантПлюс".
<19> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2000 г. N 237-О.

5. Применение результатов государственного контроля (надзора) в производстве по делу об административном
правонарушении

Порядок осуществления государственного контроля (надзора) и порядок производства по делу об административном правонарушении отличаются и в части сбора одноименных, но имеющих разную правовую природу доказательств (отбор проб и образцов, экспертные заключения, осмотр помещений) <20>. В правоприменительной практике это порождает трудности с оценкой таких доказательств при привлечении к административной ответственности <21>. В результате многочисленных судебных споров сформировалась практика, согласно которой результаты контрольно-надзорной проверки являются доказательствами в производстве по делу об административном правонарушении, которые подлежат оценке на соответствие требованию допустимости (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ) <22>. Не могут быть признаны допустимыми доказательствами результаты проверки, полученные с нарушением порядка осуществления государственного контроля (надзора) <23>. Такими примерами могут быть невключение организации в ежегодный план проведения плановых проверок <24> либо нарушение периодичности проведения плановых проверок <25>.
--------------------------------
<20> Подробнее см.: Морозова Н.А. Использование в производстве по делам об административных правонарушениях доказательств, полученных в результате проведения проверок на основании норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Административное право и процесс. 2012. N 12. С. 35 - 39.
<21> См.: Кудин А.Г. О допустимости использования административным органом доказательств, полученных в ходе проверки, проведенной в порядке и в соответствии с процедурой Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, в деле об административном правонарушении // Арбитражные споры. 2014. N 2. С. 43 - 49.
<22> См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2005 г. // БВС РФ. 2006. N 5. С. 22; Серков П.П., Михалева Н.В. Судебная практика по делам об административных правонарушениях / Под ред. П.П. Серкова. М.: Норма, 2008.
<23> См.: п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" - собранные по делу доказательства должны оцениваться с позиции соблюдения требований закона при их получении (ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ); Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1989. С. 131; Калинина Л.А. Административная ответственность. М.: Норма, 2009. С. 167; Административный процесс. М.: Юрайт, 2015. С. 168; Нобель А.Р. Определение допустимости доказательств по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 1. С. 76 - 84.
<24> См.: Постановление Арбитражного Суда Дальневосточного округа от 10 февраля 2016 г. N Ф03-32/2016 // СПС "КонсультантПлюс".
<25> См.: Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 июля 2016 г. N Ф10-2331/2016; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 19 мая 2016 г. N А40-138157/15; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 13 апреля 2016 г. N А17-3643/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

Заключение

Государственный контроль (надзор) и привлечение к административной ответственности представляют собой самостоятельные функции государственного управления, отличающиеся по целям, органам, процедурам, процессуальному оформлению результатов. Государственный контроль (надзор) не связан с реакцией на нарушения, а направлен на получение информации и коррекцию управляющего воздействия; привлечение к административной ответственности связано с правонарушением и направлено на частную и общую превенцию. Эти функции реализуются последовательно, административно-юрисдикционная функция следует за контрольной, их параллельное осуществление не допускается. Несоблюдение этого принципа влечет за собой грубые нарушения порядка проведения проверок, документы и доказательства одного из видов производств не признаются в другом производстве.

Библиографический список

1. Административный процесс. М.: Юрайт, 2015. С. 168.
2. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1989.
3. Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976.
4. Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2016. N 3.
5. Калинина Л.А. Административная ответственность. М.: Норма, 2009.
6. Кудин А.Г. О допустимости использования административным органом доказательств, полученных в ходе проверки, проведенной в порядке и в соответствии с процедурой Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, в деле об административном правонарушении // Арбитражные споры. 2014. N 2.
7. Мицкевич Л.А. Основные понятия административного права в контексте административной реформы // Труды Института государства и права РАН. 2006. N 2.
8. Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф. Современное состояние института государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности // Государство и право. 2015. N 10.
9. Морозова Н.А. Использование в производстве по делам об административных правонарушениях доказательств, полученных в результате проведения проверок на основании норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Административное право и процесс. 2012. N 12.
10. Нобель А.Р. Определение допустимости доказательств по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы российского права. 2016. N 1.
11. Петров А.В., Епифанов А.Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. N 7.
12. Пастушенко Е.Н. Цели и функции административной ответственности // Правоведение. 1987. N 3.
13. Серков П.П., Михалева Н.В. Судебная практика по делам об административных правонарушениях / Под ред. П.П. Серкова. М.: Норма, 2008.
14. Старилов Ю.Н., Мартынов А.В. Обзор I Всероссийской научно-практической конференции "Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства" // Государство и право. 2016. N 2.
15. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид. лит., 1974.
16. Уманская В.П. Проблемы законодательного определения полномочий федеральных служб в сфере контроля и надзора // Административное право: теория и современность: Сборник научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина. М.: Проспект, 2006.
17. Хаманева Н.Ю. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях - федеральный акт, регулирующий вопросы административной ответственности // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2006. N 4.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑