• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 777-08-62 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
28.03.2018

Законопроектом "О внесении изменений в КоАП РФ в части усиления административной ответственности за совершение противоправных деяний на воздушном транспорте" предлагается усилить административную ответственность за такие деяния, как управление воздушным судном лицом, не имеющим права управления им, управление воздушным судном лицом, находящимся в состоянии опьянения, передача управления воздушным судном лицу, находящемуся в состоянии опьянения, невыполнение лицами, находящимися на борту воздушного судна, законных распоряжений командира воздушного судна и др.

21.03.2018

Целями законопроекта "О цифровых финансовых активах" является законодательное закрепление в российском правовом поле определений наиболее широко распространенных в настоящее время финансовых активов, создаваемых и/или выпускаемых с использованием цифровых финансовых технологий, к которым законопроект относит распределенный реестр цифровых транзакций, а также создание правовых условий для привлечения российскими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями инвестиций путем выпуска токенов, являющихся одним из видов цифровых финансовых активов.

14.03.2018

Законопроектом предусматривается дополнение пункта 2 статьи 12.4 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", которая устанавливает права и обязанности лиц, осуществляющих рыболовство в экономической зоне, положением об обязанности для таких лиц проходить контрольные пункты (точки) и соблюдать порядок их прохождения, установленные федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и федеральным органом исполнительной власти по обороне.

Все статьи > К вопросу об осуществлении парламентского бюджетного контроля (Вершило Т.А.)

К вопросу об осуществлении парламентского бюджетного контроля (Вершило Т.А.)

Дата размещения статьи: 05.06.2018

К вопросу об осуществлении парламентского бюджетного контроля (Вершило Т.А.)

Выдающийся ученый в области финансового права О.Н. Горбунова высказала гениальную мысль о том, что нет ничего лучше в управлении государством с рыночной экономикой как управление с помощью денег <1>. При этом именно деньги служат тем информационном источником, который позволяет судить как государству, сколько у него финансовых ресурсов, так и обществу о том, сколько, куда и в каком объеме собраны и потрачены бюджетные средства.
--------------------------------
<1> См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Профобразование, 2003. С. 12.

Такой информационный обмен осуществляется при наличии определенных связей, возникающих в результате как прямого воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), так и обратного. Вместе с тем стоит отметить, что там, где происходит перераспределение информации, обратное воздействие (принцип обратной связи) оказывается одним из самых действенных. Но действие этого принципа не всегда проявляется мгновенно, поскольку в общественной жизни практически отсутствует мгновенное воздействие. Скорость действия обратной связи ограничена конкретными параметрами системы, в границах которой обратные связи осуществляются, и определенными временными рамками <2>. При этом обратная связь может быть как с положительным результатом, так и с отрицательным.
--------------------------------
<2> См.: Вершило Т.А. Бюджет и его роль в управлении государством // Финансовое право. 2015. N 12. С. 13.

Обратные связи <3> в бюджетном процессе играет контроль, который является одним из важнейших условий эффективного управления государством.
--------------------------------
<3> Более подробно об использовании прямых и обратных связей в области финансового контроля см.: Грачева Е.Ю. Обеспечение публичных интересов в условиях рынка как важнейшая цель государственного финансового контроля: Сборник очерков финансово-правовой науки современности. М.; Харьков, 2011. С. 205 - 228.

Контроль, по образному выражению выдающегося ученого-финансиста первой четверти XX в. И.Х. Озерова, является "последним, но очень важным колесом в бюджетном механизме государства" <4>. Бюджетный контроль важен не только на стадии исполнения бюджета, но и на стадиях составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы, т.е. за качеством планирования доходов и расходов.
--------------------------------
<4> См.: Озеров И.Х. Финансовое право. Вып. II. М., 1905. С. 15.

Стоит заметить, что контроль как функция управления является процессом прерываемым, который заканчивается актом проверки. Непрерываемый процесс слежения за движением бюджетных средств будет осуществляться в рамках нового метода бюджетного контроля, который предусмотрен в проекте БК РФ, - мониторинга <5>, который позволит следить за движением и использованием бюджетных средств постоянно <6>. Так, согласно п. 11 ст. 293 проекта БК РФ под мониторингом понимается сбор и анализ информации о предмете и деятельности объекта контроля на системной и регулярной основе, в том числе непрерывный сбор и анализ данных федеральной государственной информационной системы в сфере бюджетных правоотношений, государственных информационных систем, находящихся в ведении объектов контроля, об отображаемых в указанных системах операциях и действиях объектов контроля. Кроме того, там же отмечено, что в случае выявления по результатам мониторинга отклонений от установленных требований в сфере бюджетных отношений орган государственного (муниципального) бюджетного контроля уведомляет объект контроля о выявлении указанных отклонений и (или) принимает решение о назначении проверки. Результаты мониторинга оформляются справкой.
--------------------------------
<5> О различиях контроля и мониторинга более подробно см.: Набиев С.А. Теоретические аспекты и практика применения соотношения правового регулирования государственного финансового контроля и финансового мониторинга: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
<6> Об этом неоднократно писала О.Н. Горбунова в своих работах. См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Профобразование, 2003; Она же. Управление делами государства и общества с помощью норм финансового права // Государство и право. 2017. N 1 и др.

Легальное определение бюджетного контроля в законодательстве отсутствует. В действующей редакции БК РФ разд. IX носит название "Государственный (муниципальный) финансовый контроль", а в ст. 265 БК указывается лишь на то, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.
Проектом БК РФ предусматривается название разд. IX "Государственный (муниципальный) бюджетный контроль". Таким образом, в проекте БК РФ указывается на осуществление самостоятельного вида контроля - бюджетного - со стороны государства в лице уполномоченных органов, но вместе с тем также отсутствует сама дефиниция "бюджетный контроль".
В связи с этим представляется уместным привести несколько мнений ученых о данной категории.
Так, Д.Л. Комягин считает, что бюджетный контроль является разновидностью финансового контроля, осуществляемого уполномоченными органами за деятельностью участников бюджетного процесса, связанной с мобилизацией, распределением и использованием средств бюджетов бюджетной системы <7>.
--------------------------------
<7> См.: Комягин Д.Л. Бюджетное право России: Учеб. пособие. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011.

Н.А. Саттарова полагает, что бюджетный контроль - это вид государственного финансового контроля, осуществляемый в сфере бюджетной деятельности, направленный на установление законности, достоверности, экономической эффективности деятельности участников бюджетного регулирования и бюджетного процесса <8>.
--------------------------------
<8> См.: Бюджетное право: Учебник / А.Е. Абрамова, И.И. Кучеров, М.А. Моисеенко и др.; Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009. С. 112.

По мнению А.В. Голубева, бюджетный контроль представляет собой процесс воздействия уполномоченных органов государственной власти или органов местного самоуправления на участников исполнения бюджетов, выраженный в исследовании и фиксировании их состояния и поведения по осуществлению части бюджетного процесса, связанной с исполнением бюджетов, в сопоставлении их зафиксированного состояния и поведения с требованиями правовых норм, издании индивидуальных правовых актов <9>. Как представляется, бюджетный контроль в данном определении рассматривается в узком смысле, т.е. только как контроль на стадии исполнения бюджета, но бюджетный контроль осуществляется также и на стадии планирования (составления), рассмотрения и утверждения бюджета.
--------------------------------
<9> См.: Голубев А.В. Финансовый контроль - часть публичного управления // Современное управление. 2007. N 8. С. 3 - 7.

Несмотря на отсутствие легального определения бюджетного контроля, представляется, что все вышеприведенные определения объединяет следующее: данный вид контроля, во-первых, является разновидностью финансового контроля; во-вторых, осуществляется в особом юридическом процессе - бюджетном как на стадии планирования, так и исполнения, а также в отчетной стадии (на стадии составления бюджетной отчетности, а также ее рассмотрения и утверждения); в-третьих, осуществляется в бюджетной деятельности государства, и, в-четвертых, данный вид контроля направлен на оценку эффективности государственного (муниципального) управления в бюджетной сфере и оценку эффективности управления бюджетом.
В соответствии с действующей редакцией БК РФ бюджетный контроль делится на внешний и внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль. Согласно п. 2 ст. 265 БК РФ внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений осуществляют Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, которые являются соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) (п. 3 ст. 265 БК РФ).
Кроме того, в силу ст. 153 БК РФ предусматривается осуществление парламентского бюджетного контроля.
Бюджетный контроль в деятельности парламента нашей страны занимает особое место в силу того, что бюджет обладает особым статусом среди законодательных актов, является основным финансовым документом государства, служит главным информационным источником о финансовых ресурсах страны, но вместе с тем излагается таким образом, что не всегда даже аудиторы могут разобрать направления движения денежных средств. Поэтому парламентский бюджетный контроль призван обеспечивать соблюдение законности и правопорядка в бюджетной сфере.
Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле" <10> был принят сравнительно недавно и, по мнению ученых, требует уточнения и доработок норм, в том числе и в области бюджетных правоотношений, поскольку в нем, например, отсутствует норма, содержащая дефиницию "парламентский контроль", и др.
--------------------------------
<10> СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2304.

В соответствии со ст. 157 БК РФ предусмотрено распределение бюджетных полномочий между органами государственного (муниципального) финансового контроля. Кроме того, в силу п. 1 ст. 153 БК РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия.
В силу абз. 2 п. 1 ст. 5, п. 1 ст. 11 Федерального закона "О парламентском контроле" палаты Федерального Собрания РФ, комитеты палат Федерального Собрания РФ, Счетная палата РФ в сфере бюджетных правоотношений осуществляют предварительный, текущий и последующий парламентский контроль.
Предварительный бюджетный контроль, согласно п. 4 ст. 265 БК РФ, осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, предварительный бюджетный контроль необходим для пресечения правонарушений в бюджетной сфере еще до выделения бюджетных ассигнований.
В рамках предварительного парламентского контроля осуществляется в том числе обсуждение проекта основных направлений бюджетной политики Российской Федерации, проекта основных направлений налоговой политики Российской Федерации, проекта основных направлений таможенно-тарифной политики Российской Федерации (пп. 1 п. 2 ст. 11 Закона 77-ФЗ).
Именно на повышение роли предварительного бюджетного контроля, осуществляемого парламентом страны, направлены два законопроекта, принятые в первом чтении 15 февраля 2017 г.: законопроект N 84858-7 "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О парламентском контроле" <11> и проект Федерального закона N 84815-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части разработки и представления основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации единым документом)" <12>.
--------------------------------
<11> Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ // http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=84858-7&02 (дата обращения - 19 февр. 2017 г.).
<12> Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ // http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=84815-7&02 (дата обращения - 19 февр. 2017 г.).

Данными законопроектами предполагается изменить порядок представления и рассмотрения таких обязательных документов, как основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики. В настоящее время данные документы согласно ст. 11 Закона "О парламентском контроле" Минфин РФ (разрабатывает основные направления налоговой и бюджетной политики) и Минэкономразвития РФ (таможенно-тарифную политику) одновременно с внесением проекта документов основных направлений бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политики Российской Федерации на рассмотрение в Правительство РФ представляют указанные проекты в Государственную Думу для рассмотрения Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам. Таким образом, законодатель предусмотрел, что парламентарии знакомятся с этими документами одновременно с Правительством РФ еще до рассмотрения законопроекта о бюджете на очередной финансовый год.
Но вместе с тем, поскольку эти документы готовятся разными ведомствами, они не всегда взаимосвязаны, что на практике приводило к тому, что при рассмотрении бюджета возникала ситуация, когда уже рассмотренный документ о налоговой политике не состыковывался с основными направлениями бюджетной политики и это приводило к тому, что в уже рассмотренный документ по налоговой политике вносили изменения. Это говорит о том, что такая функция управления, как координация, практически не работает, что еще раз подтверждает тезис Е.М. Примакова, видного политика и государственного деятеля, признававшего проблемы в управлении и называвшего одной из главных ошибок "кадровый депрофессионализм" <13>.
--------------------------------
<13> См.: Стенограмма заседания "Меркурий-Клуба" от 2 апреля 2015 г., г. Москва, ЦМТ, зал "Ладога". С. 4 // https://yandex.ru/search/?text=%D0%A1%D1%82%D0%B5%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%BC%D0%BC%D0%B0%20%D0%B7%D0%B0%D1%81%D0%B5%D0%B4%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F%20%C2%AB%D0%9C%D0%B5%D1%80%D0%BA%D1%83%D1%80%D0%B8%D0%B9-%D0%9A%D0%BB%D1%83%D0%B1%D0%B0%C2%BB%20%D0%BE%D1%82%202%20%D0%B0%D0%BF%D1%80%D0%B5%D0%BB%D1%8F%202015%20%D0%B3.%2C%20%D0%93.%20%D0%9C%D0%BE%D1%81%D0%BA%D0%B2%D0%B0%2C%20%D0%A6%D0%9C%D0%A2%2C%20%D0%B7%D0%B0%D0%BB%20%C2%AB%D0%9B%D0%B0%D0%B4%D0%BE%D0%B3%D0%B0%C2%BB.%20&lr=213.

Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики согласно п. 2 ст. 172 БК РФ содержат необходимые сведения для составления проектов бюджетов, и данные документы не всегда переходят в статус направлений из статуса проекта. Если обратиться к официальному сайту Минфина РФ, на котором размещаются основные направления бюджетной и налоговой политики, то видно, что Основные направления бюджетной политики на 2016 и плановый период 2017 и 2018 годов <14>, а также на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов <15> до сих пор выставлены на информационном ресурсе в качестве проектов этих документов.
--------------------------------
<14> https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=64713
<15> http://www.council.gov.ru/media/files/bMJxsnBCWlrASjcUgjkHmAbXcXFF9VxC.pdf

Причем Основные направления бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов Общественный совет при Министерстве финансов РФ рассматривал 11 ноября 2016 г. <16>. То есть в то время, когда Государственная Дума уже рассматривала проект Закона о федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов в первом чтении.
--------------------------------
<16> Информация официального сайта Министерства финансов РФ // http://minfin.ru/ru/om/focal_advisory/os/meetings/#ixzz4Z9NwVdmp.

Если исходить из анализа представления и утверждения этих документов (основных направлений бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политики), то следует, что в представительный (законодательный) орган вносятся не направления как обязательный документ, а только проект этих направлений. Вместе с тем ст. 184.2 БК РФ не предусматривает внесения в законодательный (представительный) орган проекта направлений, то есть получается, что в Государственную Думу одновременно с проектом закона о бюджете были внесены не направления, а только проекты направлений, что является несоблюдением нормы ст. 184.2 БК РФ.
Кроме того, следует заметить, что по юридическому статусу данные документы не являются нормативными. Вместе с тем до 2015 г. <17> они одобрялись Правительством РФ, а в настоящее время правовой статус этих документов не определен. Представляется, что необходимо вернуться к практике хотя бы одобрения Правительством РФ данных документов.
--------------------------------
<17> СПС "КонсультантПлюс".

Утвержденными в первом чтении вышеуказанными законопроектами предполагается, что данные основные направления бюджетной, налоговой, таможенно-тарифной политики будут представляться Правительством РФ в едином документе, что позволит при утверждении бюджета представительными (законодательными) органами посмотреть, насколько налоги и таможенные тарифы увязаны с доходами и расходами бюджета, насколько все расходы бюджета реально обеспечены доходами. Ведь утвержденный бюджет показывает, как государство будет выполнять свои обязательства в очередном финансовом году, как будет развиваться экономика.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что с принятием данных законопроектов по-новому будет осуществляться взаимодействие исполнительной и законодательной властей в бюджетных отношениях. Изменения бюджетного законодательства помогут решить две основополагающие задачи, которые в условиях бюджетной нестабильности выходят на первый план. Во-первых, сбалансированность бюджета и целевое расходование бюджетных ассигнований. И, во-вторых, будет усилена роль парламентского контроля при работе над основным финансовым документом государства - бюджетом. Кроме того, такой подход к рассмотрению финансовых документов позволит парламенту страны эффективно работать над бюджетом.

Библиографический список

1. Бюджетное право: Учебник / А.Е. Абрамова, И.И. Кучеров, М.А. Моисеенко и др.; Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009.
2. Вершило Т.А. Бюджет и его роль в управлении государством // Финансовое право. 2015. N 12.
3. Горбунова О.Н. Управление делами государства и общества с помощью норм финансового права // Государство и право. 2017. N 1.
4. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Профобразование, 2003.
5. Грачева Е.Ю. Обеспечение публичных интересов в условиях рынка как важнейшая цель государственного финансового контроля: Сборник очерков финансово-правовой науки современности. М.: Харьков, 2011.
6. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: Учеб. пособие. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011.
7. Набиев С.А. Теоретические аспекты и практика применения соотношения правового регулирования государственного финансового контроля и финансового мониторинга: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
8. Озеров И.Х. Финансовое право. Вып. II. М., 1905.

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑