• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 777-08-62 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
28.03.2018

Законопроектом "О внесении изменений в КоАП РФ в части усиления административной ответственности за совершение противоправных деяний на воздушном транспорте" предлагается усилить административную ответственность за такие деяния, как управление воздушным судном лицом, не имеющим права управления им, управление воздушным судном лицом, находящимся в состоянии опьянения, передача управления воздушным судном лицу, находящемуся в состоянии опьянения, невыполнение лицами, находящимися на борту воздушного судна, законных распоряжений командира воздушного судна и др.

21.03.2018

Целями законопроекта "О цифровых финансовых активах" является законодательное закрепление в российском правовом поле определений наиболее широко распространенных в настоящее время финансовых активов, создаваемых и/или выпускаемых с использованием цифровых финансовых технологий, к которым законопроект относит распределенный реестр цифровых транзакций, а также создание правовых условий для привлечения российскими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями инвестиций путем выпуска токенов, являющихся одним из видов цифровых финансовых активов.

14.03.2018

Законопроектом предусматривается дополнение пункта 2 статьи 12.4 Федерального закона "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", которая устанавливает права и обязанности лиц, осуществляющих рыболовство в экономической зоне, положением об обязанности для таких лиц проходить контрольные пункты (точки) и соблюдать порядок их прохождения, установленные федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и федеральным органом исполнительной власти по обороне.

Все статьи > Анализ основных изменений законодательства о контрольно-надзорной деятельности (Майоров В.И., Изюмова Е.С.)

Анализ основных изменений законодательства о контрольно-надзорной деятельности (Майоров В.И., Изюмова Е.С.)

Дата размещения статьи: 05.06.2018

Анализ основных изменений законодательства о контрольно-надзорной деятельности (Майоров В.И., Изюмова Е.С.)

Реформа контрольно-надзорной деятельности - одна из наиболее важных современных российских реформ. Ключевым нормативным правовым актом, регулирующим деятельность по осуществлению государственного контроля и надзора, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1>. В рамках запланированных преобразований с 1 января 2017 г. вступили в силу ряд изменений в Федеральный закон N 294-ФЗ, которые коснулись основных понятий, порядка и оснований проведения проверок <2>. Рассмотрим некоторые положения, вызывающие особый интерес и подлежащие, на наш взгляд, обсуждению.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
<2> См.: Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ // СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. I). Ст. 4210.

Во-первых, изменилось определение понятия государственного контроля (надзора). Законодатель включил в него деятельность по проведению мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
С целью обеспечения реализации положений о профилактике нарушений со стороны субъектов предпринимательской деятельности Федеральный закон N 294-ФЗ дополнен ст. 8.2, посвященной полномочиям органов контроля и надзора в сфере предупреждения правонарушений.
К таким полномочиям отнесены:
1) размещение на официальных сайтах в сети Интернет перечней нормативных правовых актов, а также их текстов, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также текстов соответствующих нормативных правовых актов;
2) информирование юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по вопросам соблюдения обязательных требований, в том числе посредством разработки и опубликования руководств по соблюдению обязательных требований, проведения семинаров и конференций, разъяснительной работы в средствах массовой информации и иными способами;
3) обеспечение регулярного (не реже одного раза в год) обобщения практики осуществления в соответствующей сфере деятельности государственного контроля (надзора), муниципального контроля и размещение на официальных сайтах в сети Интернет соответствующих обобщений, в том числе с указанием наиболее часто встречающихся случаев нарушений;
4) выдача предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.
Порядок составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, порядок уведомления об исполнении такого предостережения определены Правительством РФ в Постановлении от 10 февраля 2017 г. N 166 "Об утверждении Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения" <3>.
--------------------------------
<3> СЗ РФ. 2017. N 8. Ст. 1239.

Согласно Федеральному закону N 294-ФЗ предостережение является новым актом применения права для органов государственного контроля и надзора, однако оно уже длительное время входит в практику органов прокуратуры. Судя по законодательной конструкции, основания для направления предостережения органом государственного контроля и надзора отличаются от оснований применения указанного акта реагирования органами прокуратуры.
Так, законодатель определил, что орган государственного контроля (надзора) объявляет предостережение в следующих случаях:
имеется информация о готовящихся нарушениях либо признаках нарушений обязательных требований. Такая информация может быть получена как при рассмотрении обращений, так и в ходе профилактических мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем;
отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований причинило вред жизни, здоровью граждан либо создало такую угрозу;
юридическое лицо, индивидуальный предприниматель ранее не привлекались к ответственности за нарушение соответствующих обязательных требований. Однако в новой редакции Закона не указано, учитывается ли в данном случае период административной наказанности юридического лица, индивидуального предпринимателя либо факта привлечения к ответственности когда-либо достаточно. Ввиду постоянного изменения требований законодательства, в том числе и обязательных требований, представляется необходимым конкретизировать указанное положение.
Таким образом, органы государственного контроля и надзора, в отличие от органов прокуратуры, вправе применить к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение даже в случае выявления нарушений с их стороны. Органы прокуратуры объявляют предостережение только в случае, когда нарушение еще не допущено, но существует его вероятность, подтвержденная объективными данными.
Также законодателем предусмотрено, что для устранения нарушений либо угрозы их совершения орган государственного контроля (надзора) в предостережении устанавливает, какие конкретно действия необходимо предпринять для устранения нарушений либо их недопущения, на это отводится 60 дней, в течение которых юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляют контрольно-надзорные органы о предпринятых мерах либо направляют возражение, в котором обосновывают свое несогласие с предостережением <4>. При этом какие-либо меры ответственности за неисполнение указанного акта применения права законом не предусмотрены. Однако неисполнение предостережения является основанием для назначения внеплановой проверки. Предостережение, объявляемое органами прокуратуры, отличается тем, что какие-либо требования, обязательные для исполнения, в нем не содержатся, тогда как указывается на вид ответственности, предусмотренной за возможное нарушение закона.
--------------------------------
<4> См.: Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2017 г. N 166 "Об утверждении Правил составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения" // СЗ РФ. 2017. N 8. Ст. 1239.

Из анализа приведенных норм не совсем ясно, какую роль в данном случае играет такой акт применения права, как предписание. Выдается ли предписание при соблюдении всех вышеперечисленных условий по результатам проведенной проверки или же орган государственного контроля и надзора в таком случае обязан ограничиться предостережением.
Представляется, что ответы на указанные вопросы появятся в процессе применения новой редакции Федерального закона N 294-ФЗ, в том числе в виде разъяснений со стороны контрольно-надзорных органов.
Еще одной новеллой законодательства о защите прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) явился новый порядок проведения проверок без взаимодействия с юридическим лицом либо индивидуальным предпринимателем. Мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем закреплены в ст. 8.3 Федерального закона N 294-ФЗ.
Законодатель не закрепил все формы и виды проведения проверок без взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в Федеральном законе N 294-ФЗ, оставив отсылку на другие нормативные правовые акты и тем самым предоставив правоприменителю возможность усмотрения. Указанное, в свою очередь, может явиться причиной широты дискреционных полномочий органов контроля и надзора и послужить причиной различного рода коррупционных проявлений.
По результатам мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем орган государственного контроля и надзора вправе выдать предостережение субъекту предпринимательской деятельности либо инициировать в отношении его внеплановую проверку.
Среди нововведений необходимо отметить существенные изменения оснований проведения внеплановых проверок. Статья 10 Федерального закона N 294-ФЗ дополнена такими основаниями для проведения внеплановой проверки, как: 1) поступление в контрольный орган заявления от юридического лица или индивидуального предпринимателя о предоставлении правового статуса, специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если проведение соответствующей внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя предусмотрено правилами предоставления правового статуса, специального разрешения (лицензии), выдачи разрешения (согласования); 2) выявление при проведении мероприятий без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении видов государственного контроля (надзора), указанных в ч. 1 и 2 ст. 8.1 Закона о защите прав юридических лиц, параметров деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, соответствие которым или отклонение от которых, согласно утвержденным контрольным органом индикаторам риска, является основанием для проведения внеплановой проверки, которое предусмотрено в положении о виде федерального государственного контроля (надзора).
Для проведения проверки по второму из указанных оснований обязательным является получение согласования от органа прокуратуры.
Также изменились требования к обращениям, которые являются основанием для проведения проверок. Теперь орган государственного контроля и надзора вправе предпринять разумные меры к установлению обратившегося лица в случае наличия сомнений в его авторстве. В случае установления факта анонимности обращения либо изложения в обращении заведомо недостоверных сведений проверка по такому обращению не проводится.
Изменились условия, при которых обращение по факту нарушения прав потребителей может явиться основанием для проведения проверки. В настоящее время гражданин, желающий инициировать проверку в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя, обязан к заявлению приложить подтверждение того, что он уже обращался за защитой своих нарушенных прав к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, но его заявление осталось без ответа либо не было удовлетворено.
В силу общих положений об обращениях граждан, установленных Федеральным законом N 59-ФЗ, если в обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией. Соответственно, такое обращение подлежит рассмотрению.
По мнению А.Ю. Винокурова, ангажированный подход законодателя, одинаково играющий в пользу как проверяющих, так и хозяйствующих субъектов, создает заслон для проверки информации, содержащейся в анонимном источнике, что делает применительно к противоправной деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, подлежащих проверке в рамках Федерального закона N 294-ФЗ, бессмысленной ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <5>.
--------------------------------
<5> См.: Винокуров А.Ю. К вопросу о допустимости рассмотрения органами прокуратуры анонимных сообщений // Административное и муниципальное право. 2016. N 1. С. 92 - 98.

На наш взгляд, указанное положение Закона противоречит общим конституционным принципам, гарантирующим право на обращение без каких-либо дополнительных условий.
По поводу применения пп. "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ поспешили высказаться и руководители служб, уполномоченных на проведение проверок по указанному основанию.
Заместитель Министра строительства и ЖКХ А.В. Чибис заметил, что условия для случаев обращения потребителя в орган государственного жилищного надзора субъекта Российской Федерации новая редакция пп. "в" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ не содержит. Соответственно, с точки зрения контролирующего органа требование о необходимости подтвердить факт обращения к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю на органы государственного жилищного надзора не распространяется <6>.
--------------------------------
<6> См.: письмо Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 45098-АЧ/04 "О вопросах, возникших в связи с вступлением в силу Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Такое утверждение имеет под собой все основания ввиду особенностей предмета государственного жилищного контроля и надзора, зачастую требующих оперативных действий со стороны контрольно-надзорных органов.
На официальном сайте Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека размещена информация, позволяющая обойти претензионный порядок, согласно которой дополнительное требование о предварительном обращении к субъекту хозяйственной деятельности, нарушившему права потребителя, не распространяется на случаи поступления в Роспотребнадзор обращений и заявлений граждан о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан или причинения такого вреда, т.е. когда в обращении указывается на нарушения требований санитарного законодательства (СанПиНов и др.) и законодательства о техническом регулировании <7>.
--------------------------------
<7> См.: О порядке проведения проверок по обращениям граждан в Роспотребнадзор // [Электронный ресурс]. URL: http://zpp.rospotrebnadzor.ru/news/federal/73161 (дата обращения - 26 января 2017 г.).

Следует отметить, что в таком случае проверка должна будет проводиться по основаниям, указанным в п. "а" или "б" п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ (угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан и т.д.), после согласования с органом прокуратуры.
Новой для органов государственного и муниципального контроля и надзора явилась процедура проведения предварительной проверки с целью установления заявителя, изучения документов, находящихся в контролирующем (надзирающем) органе. Порядок проведения такой проверки Федеральным законом N 294-ФЗ не регламентирован. В рамках указанной проверки допустимо запрашивать пояснения у хозяйствующего субъекта с уведомлением о том, что предоставление таких пояснений не является обязательным.
По результатам предварительной проверки орган государственного контроля и надзора готовит мотивированное представление о назначении внеплановой проверки по основаниям, указанным в ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ. Без внимания законодателя остался вопрос, каким образом должен действовать контролирующий и надзирающий орган, в случае если доводы, изложенные в обращении, в ходе предварительной проверки не подтвердились. Не ясно, является ли указанное обстоятельство основанием для прекращения каких-либо проверочных мероприятий и направления соответствующего ответа заявителю.
Федеральный закон N 294-ФЗ дополнен еще одной разновидностью внеплановой проверки - контрольная закупка (ст. 16.1). Ее не следует путать с проверочной закупкой, проводимой в рамках оперативно-розыскных мероприятий. Контрольная закупка проводится по основаниям, аналогичным для проведения внеплановой проверки, предусмотренным ч. 2 ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ. Контрольная закупка осуществляется без участия хозяйствующего субъекта, но с обязательным привлечением свидетелей либо фото- и видеофиксацией нарушений. Проведение контрольной закупки подлежит обязательному согласованию с органами прокуратуры. Ее результаты сообщаются юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю только в случае выявления нарушений посредством вручения копии акта проверки. Законодателем, однако, не обозначено, имеет ли право контролирующий и надзирающий орган выдать предписание по результатам контрольной закупки либо принять какие-либо иные меры в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки. Однако, исходя из положений ст. 17 Федерального закона N 294-ФЗ, вывод о том, что такие меры могут быть приняты, логически следует.
С внесением изменений разрешились две давно существующие коллизии. Первая касалась сроков уведомления хозяйствующего субъекта о проведении плановой выездной проверки. Ранее формулировка в Законе звучала следующим образом: "...не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения", что не позволяло достичь единства в судебной практике <8>. В новой редакции срок уведомления хозяйствующего субъекта сформулирован следующим образом: "...не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения".
--------------------------------
<8> См.: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2012 г. по делу N А60-30398/2012; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 29 апреля 2014 г. по делу N А11-6292/2013; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 4 марта 2014 г. по делу N А56-12330/2013 // СПС "КонсультантПлюс".

Второй разрешенной проблемой явилось определение дальнейших действий контролирующего и надзирающего органа в случае уклонения хозяйствующего субъекта от выездной проверки. Ранее, в силу положений п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 294-ФЗ, органы контроля и надзора в случае отсутствия представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя на выездной проверке составляли соответствующий акт. При наличии достаточных доказательств - принимали меры к привлечению лиц к административной ответственности по ст. 19.4.1 КоАП РФ <9>. Между тем мероприятие по контролю оставалось без исполнения.
--------------------------------
<9> См.: Постановление Верховного Суда РФ от 8 июня 2015 г. N 49-АД15-3; решение Верховного суда Республики Крым от 31 октября 2016 г. по делу N 12-1509/2016; Постановление Костромского областного суда от 8 сентября 2016 г. N 4А-158/2016; Постановление заместителя председателя Свердловского областного суда от 31 июля 2015 г. N 4а-669/2015 // СПС "КонсультантПлюс".

В настоящее время законодатель дает возможность контролирующим и надзирающим органам бороться с лицами, уклоняющимися от проверочных мероприятий. В таком случае орган контроля и надзора в течение трех месяцев со дня составления акта о невозможности проведения соответствующей проверки вправе принять решение о проведении в отношении таких хозяйствующих субъектов плановой или внеплановой выездной проверки без внесения плановой проверки в ежегодный план плановых проверок и без предварительного уведомления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
При этом не совсем ясна позиция законодателя относительно делегирования контрольно-надзорным органам возможности выбора вида проверки (плановой или внеплановой) при условии, что плановая проверка не включается в план. Представляется, что такая проверка может носить исключительно внеплановый характер.
Одновременно ст. 10 Федерального закона N 294-ФЗ не предусматривает такого основания проведения внеплановой проверки, как составление акта проверки о невозможности ее проведения. Указанное на практике будет поводом для дискуссии относительно того, какое же основание проверки следует указать в распоряжении о ее проведении.
Все внесенные изменения свидетельствуют о совершенствовании действующего законодательства, адаптации его к современным условиям и интересам общества.
Тенденциозность последних изменений законодательства об административных правонарушениях, касающихся порядка осуществления контроля и надзора, свидетельствует о направленности нормативно-правового регулирования на освобождение хозяйствующих субъектов как от избыточных проверочных контрольных мероприятий, так и от ответственности за допускаемые ими нарушения, для создания благоприятных условий для бизнеса. Между тем оценка количества нарушений, выявляемых контрольно-надзорными органами, свидетельствует о неготовности указанной сферы к исключению государственного присутствия <10>. Представляется, что развитие структур и механизмов гражданского общества, общественного контроля за деятельностью бизнеса будет устойчивым и эффективным при условии обеспечения необходимого баланса между принципами неотвратимости ответственности и экономии репрессии в отношении субъектов предпринимательской деятельности <11>.
--------------------------------
<10> См.: Защита прав потребителей в Российской Федерации в 2015 году: Государственный доклад. М.: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, 2015; Информация о проверках Федеральной службы по труду и занятости за 2015 г. // [Электронный ресурс]. URL: https://www.rostrud.ru/control/soblyudenie-zakonodatelstva-o-trude/?CATID=151 (дата обращения - 26 января 2017 г.) и др.
<11> См.: Изюмова Е.С. Новеллы правил назначения административного наказания в виде предупреждения // Евразийский юридический журнал. 2016. N 6(97). С. 71 - 74.

Библиографический список

1. Винокуров А.Ю. К вопросу о допустимости рассмотрения органами прокуратуры анонимных сообщений // Административное и муниципальное право. 2016. N 1.
2. Изюмова Е.С. Новеллы правил назначения административного наказания в виде предупреждения // Евразийский юридический журнал. 2016. N 6(97).

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑