• Москва, Московская область
    +7 (499) 703-47-96
  • Санкт-Петербург, Ленинградская область
    +7 (812) 309-56-72
  • Федеральный номер
    8 (800) 555-67-55 доб. 141

Звонки бесплатны.
Работаем без выходных

Последние новости:
03.09.2019

Законопроект "О внесении изменения в статью 1 Федерального закона "О противодействии коррупции" призван устранить сложившуюся правовую неопределенность в сфере бюджетного законодательства, предусматривающего зачисление конфискованных денежных средств, полученных в результате совершения коррупционных правонарушений. Между тем, само понятие "коррупционное правонарушение" в настоящее время отсутствует в законодательстве.

21.08.2019

Принятие законопроект "О внесении изменений в статью 2.6.1 КоАП РФ" позволит владельцу автомобиля своевременно получить информацию о совершенном правонарушении водителем его транспортного средства, освободиться от ответственности согласно ч. 2 ст. 2.6.1 КоАП РФ, воспользоваться возможностью уплаты административного штрафа со скидкой предусмотренной ст. 32.2 КоАП РФ, своевременно выявлять несанкционированное использование регистрационного знака своего автомобиля другим транспортным средством.

14.08.2019

Целью законопроекта является устранение правовой коллизии между Федеральным законом "О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами" и бюджетным законодательством. Его реализация позволит избежать споров о необходимости использования специального банковского счета в соответствии с Федеральным законом.

Все статьи > Обеспечение единства экономического пространства как цель законодательства о корпоративных закупках: проблемы содержания и реализации (Донецков Е.С.)

Обеспечение единства экономического пространства как цель законодательства о корпоративных закупках: проблемы содержания и реализации (Донецков Е.С.)

Дата размещения статьи: 20.08.2019

Обеспечение единства экономического пространства как цель законодательства о корпоративных закупках: проблемы содержания и реализации (Донецков Е.С.)

Актуальность изучения целей законодательства о закупках, осуществляемых отдельными видами юридических лиц (далее - корпоративные закупки <1>), обусловлена характером Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках), являющегося ключевым нормативным правовым актом в этой сфере. Большинство его положений имеют концептуальный (установочный) характер, придающий особое значение нормам-целям и нормам-принципам в сфере регулирования корпоративных закупок. Рассматриваемый Закон, как следует из его ч. 2 ст. 1, устанавливает лишь общие принципы и основные требования к корпоративным закупкам, что свидетельствует о рамочном характере данного Закона и предоставлении значительной свободы регулирования (саморегулирования) заказчикам. Закупочная деятельность и договорная свобода заказчиков связаны императивными положениями Закона, а также должны отвечать целям законодательства о корпоративных закупках, в остальном же заказчики самостоятельны в определении содержания положений о закупке, регламентирующих правила закупочных процедур (ч. 1 ст. 2 Закона о закупках).
--------------------------------
<1> Термин "корпоративные закупки" (в так называемом узком значении) в настоящей статье обозначает закупки, осуществляемые в соответствии с Законом о закупках лицами, перечисленными в ч. 2 ст. 1 этого Закона. Этот термин является условным хотя бы потому, что не все указанные субъекты являются корпорациями по смыслу ст. 65.1 ГК РФ. Цели его использования - словесная краткость и наглядное отграничение от закупок, обеспечивающих удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Теми же функциями обладают иные равнозначные термины, применяемые в литературе (закупки госкомпаний, публичные закупки и др.). См.: Кичик К.В. Законодательство России о публичных закупках (обзорная статья) // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). М., 2015; Беляева О.А. Корпоративные закупки: проблемы правового регулирования: Науч.-практ. пособие. М., 2018.

Следует учитывать, что наличие такого рода норм может создавать опасность их фактического игнорирования правоприменителем (в этом случае нормы, по сути, превращаются в необязательный "дидактический" раздел нормативного акта) либо повлечь искажение содержания легальных целей и принципов (чересчур узкое или расширительное толкование) <2>.
--------------------------------
<2> На данные обстоятельства неоднократно обращалось внимание в литературе. См., например: Беляева О.А. Указ. соч.; Амангельды А.А., Беляева О.А., Варламова А.Н. и др. Конкуренция в рыночной экономике: пределы свободы и ограничений: Монография / Отв. ред. А.В. Габов. М., 2016.

Точное понимание содержания целей и принципов законодательства о корпоративных закупках позволяет четко определить границы возможного и должного поведения участников гражданского оборота, избежать необоснованного ограничения автономии их воли и публичного вмешательства в осуществление гражданских прав заказчиков. Надлежащий анализ целей правового регулирования также позволяет более уверенно говорить о перспективах дальнейшего изменения законодательства о закупках и констатировать его недостатки de lege lata, поскольку, еще по мнению Аристотеля, целью является "то, ради чего" развиваются явления <3>, не исключая, конечно, и явления правовые.
--------------------------------
<3> См.: Аристотель. Сочинения: В 4 т. / Ред. В.Ф. Асмус. М., 1976. Т. 1. С. 70.

Обеспечение единства экономического пространства названо первым в перечне целей регулирования Закона о закупках (п. 1 ст. 1). Приведенное положение позволяет поставить по крайней мере следующие теоретически и практически значимые вопросы: каковы содержание (смысл) названной цели и причины ее включения в текст Закона о закупках? Какие нормы Закона направлены на ее реализацию? Коррелирует ли данная цель с иными целями и принципами Закона и как их следует разграничивать? Какие действия заказчиков должны быть признаны противоречащими данной законодательной интенции и по этой причине должны пресекаться? Какие правила закупочной деятельности, установленные в положении о закупке, с этой точки зрения допустимы, а какие - нет?
Обеспечение единства экономического пространства получило разработку в литературе прежде всего как принцип конституционного и налогового права (например, в диссертационных исследованиях В.В. Мнишко, Д.В. Кузовкина, в работах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Д.В. Тютина) <4>. Не в последнюю очередь это объясняется тем, что данный принцип частично раскрыт в ключевых законодательных актах соответствующих отраслей права (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 74 Конституции РФ, п. 4 ст. 3 НК РФ). Однако и в работах конституционалистов указывается на развитие договорных (гражданско-правовых) механизмов как на средство обеспечения единства экономического пространства <5>. Включение в текст Закона о закупках указанного принципа, на наш взгляд, должно трактоваться как конкретное приложение общегражданского принципа свободного перемещения товаров (п. 5 ст. 1 ГК РФ) и более общего конституционного начала в закупочной деятельности участников гражданского оборота. Анализ данного принципа с точки зрения частного права полезен в контексте преодоления его одностороннего освещения как проблемы публичного права.
--------------------------------
<4> См.: Мнишко В.В. Конституционно-правовые основы единства экономического пространства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Кузовкин Д.В. Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005; Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2010. Т. 1. С. 568 - 578; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2007. С. 157 - 160.
<5> См.: Кузовкин Д.В. Указ. соч. С. 8.

Представляется, что даже в рамках имеющихся специальных диссертационных исследований до настоящего времени не удалось выработать надлежащего определения понятия единства экономического пространства. Оно, например, понимается как территория, в пределах которой осуществляются урегулированные правом экономические процессы, существующие в определенный период времени и организованные на принципах единого денежного обращения <6>. Такое понимание несколько односторонне, поскольку и в условиях единого денежного обращения может наблюдаться отчетливая партикулярность экономических процессов, несовместимая с идеей единства экономического пространства.
--------------------------------
<6> См.: Мнишко В.В. Указ. соч. С. 9.

Категорию единства экономического пространства определяют также как "особое правовое состояние системы экономических отношений... при котором обеспечивается целостность экономики и ее регулирования" <7>, описывая тем самым "единство" через "целостность" (круг в определении). Авторы прибегают также к понятиям широты и силы экономико-правовых связей (вертикальных и горизонтальных, внутренних и внешних), однако содержательное наполнение этих категорий остается недостаточно выясненным.
--------------------------------
<7> Кузовкин Д.В. Указ. соч. С. 7.

Понятие пространства в данном контексте указывает на территорию, извне ограниченную действием суверенитета Российской Федерации, а также имеющую внутреннее деление на более или менее обособленные политико-экономические единицы (район, город, область и т.п.). Данная территория в целом или отдельные ее части являются местом осуществления экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Ограниченное таким образом пространство приобретает характеристику "экономического", т.е. пространства осуществления актов хозяйственного оборота.
Необходимым условием признания экономического пространства единым является, во-первых, регулирование экономической деятельности в различных частях национального рынка на основе общих юридических установлений. В этом отношении единство экономического пространства обеспечивается определением правовых основ единого рынка на уровне Российской Федерации (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ), например введением единых правил лицензирования отдельных видов деятельности; установлением общих принципов налогообложения, единой системы управления, организацией единого денежного обращения и т.д. Наличие территорий, на которых действуют особые режимы предпринимательской деятельности, не должно трактоваться как изъятие из данного принципа, поскольку функционирование особых экономических зон единым образом регламентировано общефедеральным законодательством.
Во-вторых, необходимой предпосылкой единства экономического пространства является равноправие участников экономических связей в возможности отчуждать (приобретать) имущественные блага на всей территории России, как бы "игнорируя" внутреннее политико-экономическое деление ее пространства. Представляется также, что единство экономического пространства предполагает не только свободу юридических действий, но и чисто фактическое беспрепятственное перемещение товаров и передвижение лиц. Этот аспект в литературе нередко упускается из виду, однако он позволяет учесть традиционное широкое понимание хозяйственного оборота как "передвижение лиц и вещей в пространстве". В этом смысле, как писал Ю.С. Гамбаров, "понятие оборота есть удаление препятствий, лежащих в пространстве, к сношениям людей друг с другом и с предметами их обладания" <8>. Данный аспект единства экономического пространства обеспечивается также правилами о свободе предпринимательской деятельности, свободном перемещении товаров, рабочей силы, услуг и финансовых средств на всей территории России, нормами об отсутствии таможенных и иных границ, других ограничений хозяйственной деятельности, свободе информации и т.п.
--------------------------------
<8> Гамбаров Ю.С. Гражданское право. Общая часть / Под ред. В.А. Томсинова. М., 2003. С. 593.

Две названные стороны принципа единства экономического пространства находят непосредственное отражение в законодательстве о корпоративных закупках. Обратим внимание, что с точки зрения единства правового регулирования Закон о закупках последовательно относит регламентацию в этой сфере к компетенции федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 1; ч. 1 ст. 4.1; ч. 1 ст. 5), Правительства и Президента РФ (подп. "б" ч. 2, ч. 5 ст. 1; ч. 2.4 ст. 2; ч. ч. 4, 8 - 8.2 ст. 3; ч. 4 ст. 3.1; ч. ч. 2, 15 - 17 ст. 4; ч. ч. 3, 10 ст. 8). Сравнительный анализ показывает, что наделение субъектов РФ и муниципальных образований регулирующими полномочиями в сфере корпоративных закупок имеет крайне ограниченный характер. В качестве примера можно привести полномочие таких субъектов и образований на принятие типового положения о закупках в отношении подведомственных учреждений и предприятий (ч. 2.1 ст. 2 Закона о закупках). Но и в этом случае законодательная цель обеспечения единства экономического пространства обосновывается требованием о соответствии положения о закупке Гражданскому кодексу РФ, Закону о закупках и иным (федеральным) нормативным правовым актам (ч. 1 ст. 2 Закона о закупках).
Реализация второго аспекта принципа обеспечения единства экономического пространства предполагает возможность участия в закупках любых хозяйствующих субъектов, способных удовлетворить потребности заказчика в товарах, работах, услугах. Участниками закупок, таким образом, могут выступать как физические, так и юридические лица независимо от их организационно-правовой формы, места нахождения (регистрации), территории осуществления производства и других особенностей. Возникновение по результатам закупки договорных отношений предполагает возможность множественности лиц на стороне как заказчика, так и участника закупки (п. 1 ст. 308 ГК РФ, ч. 5 ст. 3 Закона о закупках).
Обеспечение рассматриваемого принципа с точки зрения свободы оборота в практическом плане означает недопустимость создания необоснованных препятствий и барьеров перемещению товаров и передвижению экономических агентов в пределах данного экономического пространства. К данной цели, например, направлены нормы, препятствующие необоснованному ограничению количества участников закупок (п. 2 ч. 6.1 ст. 3 Закона о закупках).
Вместе с тем если в отношении первого аспекта понятия единства экономического пространства (единство принципов регулирования) термин "пространство" вполне адекватно обозначает "пространство, ограниченное суверенитетом России", то с точки зрения свободы оборота понятие экономического пространства имеет иное содержание и обозначает, на наш взгляд, "территорию обращения данного товара". Последняя, как представляется, вполне соответствует понятию географических границ товарного рынка, известному антимонопольному законодательству (п. 4 ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции").
Данному выводу соответствуют подходы, которые могут быть обнаружены в судебной практике. Такова, например, позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Определении от 11 октября 2016 г. N 2152-О: если перемещение определенных товаров объективно происходит лишь в границах определенной территории (например, ориентированная на местных потребителей розничная торговля, условия которой прямо зависят от места ее осуществления), установление специальных правил регулирования (речь шла о введении торгового сбора) не свидетельствует о нарушении принципа свободы перемещения товаров на территории России. Представляется, однако, целесообразным исходить из презумпции общефедеральных границ товарных рынков, пока не доказано иное.
Действия заказчиков, противоречащие законодательно установленной цели обеспечения единства экономического пространства, на практике нередки. Наиболее распространенными формами нарушений являются установление критериев оценки заявок, дифференцированных по географическому признаку (в подавляющем большинстве случаев при оценке опыта участника закупки), либо требований об осуществлении экономической деятельности на территории региона заказчика.
Так, исходя из обстоятельств одного дела, московским заказчиком опыт работы потенциальных подрядчиков в других городах оценивался ниже, чем в г. Москве. Признавая подобный критерий незаконным, суд указал, что территория нахождения построенных объектов не влияет на уровень квалификации участника закупки <9>. Аналогичную позицию в другом деле занял суд, оценивая правомерность такого критерия оценки квалификации участника закупки, как "опыт успешного оказания страховых услуг на территории г. Омска". Суд отверг представленное заказчиком обоснование такого ограничения (наличие достаточного количества офисов, сотрудников, налаженных связей между страховщиком и страховыми комиссарами, ГИБДД в г. Омске), указав на отсутствие отличий в условиях оказания услуг на иной территории Российской Федерации <10>. В еще одном деле судом было признано неправомерным требование заказчика юридических услуг о наличии положительного опыта представления интересов по спорам с налоговыми органами Республики Дагестан. Обосновывая принятое решение, суд указал, что виды доначисленных региональных налогов не обладают существенной спецификой по отношению к таким же налогам в других субъектах РФ <11>.
--------------------------------
<9> См. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 23 мая 2017 г. N Ф05-5428/2017 по делу N А40-156155/16.
<10> См. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 9 июня 2016 г. N Ф04-1979/2016 по делу N А46-7256/2015.
<11> См. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 сентября 2016 г. N Ф08-6554/2016 по делу N А63-10239/2014.

В ряде случаев формой регионального протекционизма выступает непосредственное установление преимуществ по территориальному признаку. Например, при проведении закупочной процедуры документацией было предусмотрено положение о преимуществе участников конкурсного отбора, зарегистрированных на территории г. Красноярска <12>.
--------------------------------
<12> См. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 14 января 2004 г. N А33-13247/03-С6-Ф02-4804/03-С1.

Следует, однако, учесть указанное ограничение, сделанное для понятия экономического пространства: географические границы рынка определяются в том числе территорией, за пределами которой у приобретателя отсутствует возможность либо целесообразность приобретения товара. Сказанное означает, что разнообразные территориальные критерии в документации допускаются (в том числе с точки зрения реализации цели единства экономического пространства) лишь в случае, когда устанавливаемые заказчиком барьеры и ограничения вытекают из объективной и экономически оправданной потребности приобретателя товара.
В этом смысле "географические" критерии ничем существенно не отличаются от любых иных требований заказчика к товарам и участникам закупок, обоснованных объективной потребностью заказчика (всякое требование в конечном счете сужает круг возможных контрагентов). Поэтому следует признать неправильной практику антимонопольных органов, расценивающую факт введения подобных критериев как форму ограничения доступа к участию в закупке <13>.
--------------------------------
<13> См., например, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 17 января 2014 г. N Ф03-6483/2013 по делу N А51-11707/2013.

Данный тезис особенно необходимо иметь в виду при оценке правомерности требований, предположительно установленных заказчиком с намерением обеспечить победу определенному лицу (например, местному поставщику) <14>. Признавая незаконным одно из решений ФАС России, Верховный Суд РФ особо указал на необходимость оценки в таких случаях параметров и качественных характеристик проводимой закупки, выяснения действительной потребности в установлении заказчиком дополнительных требований, учитывая заинтересованность такого лица в рациональном расходовании средств и достижении максимального результата <15>. (В приведенном деле речь шла о выполнении сложных экстренных работ для нужд алмазодобывающего предприятия по устройству протяженной дороги для проезда тяжелого и крупногабаритного транспорта в Северо-Западной части Якутии в условиях вечной мерзлоты.)
--------------------------------
<14> См., например, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 17 января 2014 г. N Ф03-6483/2013 по делу N А51-11707/2013.
<15> См. Определение ВС РФ от 19 июня 2017 г. N 305-КГ17-2243 по делу N А40-3315/2016.

Нельзя также не отметить проблему согласованности целей регулирования Закона о закупках (ч. 1 ст. 1), поскольку во многих случаях нарушение гарантий единства экономического пространства может быть оправдано со ссылкой на соответствие действий заказчика иным целям данного Закона. Так, при закупке пищевой продукции для нужд детского санатория в закупочной документации было установлено требование к месту нахождения производителя закупаемой продукции (конкретный субъект РФ) <16>. Заявка участника, предложившего к поставке продукт из иного региона, была отклонена. Антимонопольный орган, ссылаясь в том числе на то, что населенные пункты, расположенные в других регионах, менее удалены от конкретного заказчика, пришел к выводу о недопустимости установления ограничений по территориальному признаку. Однако такое решение судами поддержано не было исходя из того, что установленное заказчиком требование способствует достижению цели удовлетворения потребностей заказчика в товаре с необходимыми показателями цены, качества и надежности. При этом судами был учтен характер деятельности заказчика, связанной с санаторным лечением детей, что предопределяет повышенные требования к продуктам, приобретаемым для организации питания детей. Признавая безусловную справедливость последнего утверждения, нельзя не отметить односторонность описанного подхода, имплицитно предполагающего более высокое качество продукции на территории региона заказчика. Показательно и то, что в судебных актах по описанному делу вопрос о соответствии закупочной деятельности заказчика цели обеспечения единства экономического пространства даже не был поставлен. Представляется, что судебная практика в сходных обстоятельствах должна быть скорректирована, а действия заказчика - оцениваться также с точки зрения обеспечения единства экономического пространства России.
--------------------------------
<16> См. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 3 февраля 2017 г. N Ф09-12121/16 по делу N А07-5396/2016.

Резюмируя сказанное, отметим следующее.
1. Нормы-цели в законодательстве о корпоративных закупках имеют реальное регулирующее значение. Содержанием принципа обеспечения единства экономического пространства как цели законодательства о корпоративных закупках выступает правовое регулирование и правоприменение норм о закупках товаров, работ и услуг на основе единых, установленных федеральным законодательством требований и принципов, обеспечивающих равноправие хозяйствующих субъектов в возможности беспрепятственного приобретения и отчуждения имущественных благ, а также перемещения товаров на всей территории Российской Федерации.
2. С точки зрения рассмотренного принципа целесообразным представляется дальнейшее ограничение возможностей регулирующего воздействия и контроля субъектов РФ, муниципальных образований, а также их органов на закупочную деятельность заказчиков.
3. Понятие экономического пространства применительно к осуществлению корпоративных закупок (свободному перемещению товаров) обозначает географические границы рынка определенного товара, которые могут не совпадать с территорией Российской Федерации в целом.
4. Установление различных территориальных критериев в закупочной документации без выяснения действительной потребности заказчика в их применении не должно расцениваться в качестве ограничения доступа к участию в закупке. Напротив, искусственное сужение заказчиком географических границ рынка определенного товара выступает формой нарушения единства экономического пространства.

Библиографический список

  1. Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2010. Т. 1.
  2. Амангельды А.А., Беляева О.А., Варламова А.Н. и др. Конкуренция в рыночной экономике: пределы свободы и ограничений: Монография / Отв. ред. А.В. Габов. М., 2016.
  3. Аристотель. Сочинения: В 4 т. / Ред. В.Ф. Асмус. М., 1976. Т. 1.
  4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2007.
  5. Беляева О.А. Корпоративные закупки: проблемы правового регулирования: Науч.-практ. пособие. М., 2018.
  6. Гамбаров Ю.С. Гражданское право. Общая часть / Под ред. В.А. Томсинова. М., 2003.
  7. Кичик К.В. Законодательство России о публичных закупках (обзорная статья) // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). М., 2015.
  8. Кузовкин Д.В. Обеспечение единства экономического пространства Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2005.
  9. Мнишко В.В. Конституционно-правовые основы единства экономического пространства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

References

  1. Amangeldy A.A., Belyaeva O.A., Varlamova A.N. et al. Competition in the market economy: limits of freedom and restrictions / Ed. by A.V. Gabov. Moscow, 2016. 374 p. (in Russ.).
  2. Aristotle. The Works. Vol. 1 / Ed. by V.F. Asmus. Moscow, 1976. 550 p. (in Russ.).
  3. Avakyan S.A. Constitutional law of Russia. Vol. 1. Moscow, 2010. 719 p. (in Russ.).
  4. Baglay M.V. Constitutional law of Russian Federation. Moscow, 2007. 784 p. (in Russ.).
  5. Belyaeva O.A. Corporate purchases: problems of legal regulation. Moscow, 2018. 312 p. (in Russ.).
  6. Gambarov Yu.S. Civil Law. Generality / Ed. by V.A. Tomsinov. Moscow, 2003. 816 p. (in Russ.).
  7. Kichik K.V. Russian legislation on public procurement (review article) // Public procurement: problems of law enforcement: Materials of the Third All-Russian Scientific and Practical Conference (June 9, 2015, Moscow State University. M.V. Lomonosov). Moscow, 2015. Pp. 91 - 114 (in Russ.).
  8. Kuzovkin D.V. Ensuring the unity of the economic space of the Russian Federation (constitutional legal research): Cand. diss. thesis. Omsk, 2005. 26 p. (in Russ.).
  9. Mnishko V.V. Constitutional and legal foundations of the unity of the economic space in the Russian Federation: Cand. diss. thesis. Moscow, 2003. 26 p. (in Russ.).
Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:
↑